沿海船舶边防治安管理问题思考

王平

摘要：沿海船舶边防治安管理是公安边防部门为维护沿海地区社会秩序，保护公民合法权益所实施的行政管理活动。目前，沿海船舶边防治安管理存在立法滞后、有法难依，政出多门、协作不力，理念陈旧、管而不理，技术落后、保障不力等问题。要不断完善立法，进一步厘清权责，创新管理理念和管理方法，提升综合保障能力，推动我国沿海船舶管理走上更加科学、规范、便民的道路，为国家“海洋强国”战略打牢坚实基础。

关键词：船舶；边防；治安管理

中图分类号：D631.3文献标识码：A文章编号：1674-4853（2013）03-0016-06

党的十八大报告中指出，我国要提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》① 提出，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理，主要职责是拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。区别于“深蓝”执法，沿海船舶边防治安管理是公安边防部门为维护国家主权、服务沿海地区经济社会发展，针对出海船舶、人员和港（岙）口秩序开展的一项行政管理活动。国家海洋发展新战略、海洋管理新态势、海洋执法新格局对沿海船舶边防治安管理“浅蓝”执法工作提出了新的要求。

一、沿海船舶边防治安管理概述

（一）沿海船舶边防治安管理的概念及主要手段

广义的沿海船舶边防治安管理，是指公安边防部门为了维护沿海港口及海上治安秩序，保障船舶及其作业人员的财产安全，防范、打击利用船舶进行各种违法犯罪行为而依法进行的管理活动。[1]160，[2]316其内容包括：沿海港（岙）口管理 港口，是指沿江、沿河、沿湖、沿海及岛屿具有天然条件和人工设备，供船舶来往停靠、办理客货运输或者避风、修补等其他专门业务的场所，范围包括进港航道、港口水域及其周围的陆域。岙口，是指山岙两侧的山体向水域延伸，可供船只避风、停泊及船上人员上下岸的地方。，沿海船舶、渔船民管理，合资、合作经营船舶和船员管理，台湾渔船（员）管理，港澳流动渔船（民）管理和远洋作业船舶管理等。狭义的沿海船舶边防治安管理，专指公安边防部门对大陆沿海船舶实施的管理。[3]笔者所指沿海船舶边防治安管理取其广义理解。

沿海船舶边防治安管理主要是对涉海“人”、“船”、“港”的管理。管理手段大致概括为：一是证件管理，即通过签发和审验《出海船舶户口簿》、《出海船民证》、《合资船船员登陆证》、《台湾居民登陆证》、《对台劳务人员登轮作业证》等证件对船舶渔船民实施管理。二是进出港签证，即各类船舶进出港口时，除依照规定向渔港监督或者各级海事行政主管部门办理进出港签证手续外，还应当办理进出港边防签证手续。进出非本船籍港时，必须到当地公安边防部门或者其授权的船舶签证点，办理边防签证手续，接受检查。三是泊港监护，即特定渔船（如台湾渔船）泊港期间，必须在指定的停泊区（段）锚泊，接受边防工作站的监护和管理。四是沿海港（岙）口治安管理，即通过治安巡逻、划定泊区、值班管理等，维护沿海港（岙）口的社会治安秩序，预防、打击发生在港（岙）口范围的各类违法犯罪活动。五是加强组织建设，开展宣传教育。通过对各类出海人员进行政策宣传和法律法规教育，提高其法律意识。

（二）沿海船舶边防治安管理的实践特点及现实意义

沿海船舶边防治安管理具有很强的执法实践性，其实践特点可归纳为：一是事权的复杂性。我国东部陆海相连，领海不同于领陆，却依附于领陆。客观上，当出海船舶驶离港（岙）口，只要其续航能力允许，在不受监管的情况下，可任意进出领海、毗连区、专属经济区。可见，沿海船舶边防治安管理不同于一般意义上的治安管理，涉及地方事权的同时，更关系到国家领土主权，中央事权与地方事权的交织使沿海船舶边防治安管理的立法、执法、监督相对复杂。如：2012年，海南省通过了新修订的《海南省沿海边防治安管理条例》2012年11月27日，海南省四届人大常委会35次会议审议通过。 ，由于其规定“对非法进入我省沿海水域生产作业的外国籍（含无国籍）船舶，公安边防机关可以采取驱赶、暂扣、登临检查等措施”涉及我国与邻国争议海域问题，引起了越南、菲律宾等邻国的强烈不满，令南海紧张局势升级。二是主体的单一性。公安边防部门是公安部领导下的一支现役部队，具有行政管理权、刑事案件管辖权、武装管辖权和涉外事务管理权。设防在沿海一线的公安边防部门基层单位——公安边防派出所具体实施沿海船舶边防治安管理任务，其对船舶、人员的管理不同于海洋和海事等海上船舶行业主管部门，主要区别在于对国家领土主权的边境防卫方面，具体表现为对出海船舶、人员往来“领水—领陆”的双向边境防卫上。沿海各类船舶和船员、渔民、船民均应服从公安边防部门的治安管理、户口管理、船舶管理和其他边防管理，接受检查验证。[2]316三是对象的固定性。沿海船舶边防治安管理的对象是出海人员、船舶和沿海港（岙）口。受我国经济发展和交通工具的限制，出海人员主要为渔民、船民、船员和游客等，其中大陆渔船民占绝大部分。根据户籍管理制度，渔船民的户籍归属地为当地具有户籍管理职能的公安边防派出所，即便为外来渔船民，其雇主也为当地居民。公安边防部门办理的《船舶户口簿》、《出海船民证》从某种意义上也可以视为对陆上户籍管理在海上的补充。公安边防部门管辖沿海船舶的范围包括：从事海上渔业生产、水产运输和为渔业生产服务的各类集体和个人所有的船舶；从事海上客货运输的各类集体和个人所有的船舶；从事农副业生产的各类船舶；具有广东省和香港、澳门特别行政区双重户籍的流动渔船；中外合资捕捞、补偿贸易的船舶；来靠台湾船舶[2]316沿海港（岙）口限于地理环境自然及人文要素影响，相对固定，包括商港、渔港、军港和避风港等，公安边防部门根据任务需要对其实施部分管理。四是任务的基础性。船舶是一种交通工具，对船舶管理的实质是对涉船人员的管理。沿海船舶边防治安管理的基础性主要体现在：管理主体需要了解掌握渔船民的基本信息、违法犯罪经历及苗头隐患等情况，在办理出海人员证件时，也需要排除法定不允许出海的基本情形 。

沿海船舶边防治安管理的实质决定了其现实意义：一是维护国家尊严、领海主权及国家安全。《中华人民共和国领海及毗连区法》规定，外国船舶通过我领海必须遵守我国的法律、法规，不得损害我国的和平、安全和良好秩序。外国船舶违反我国法律、法规的，由我国有关机关依法处理。此外，境外敌对势力仍在利用外籍及台、港、澳船舶对大陆渔船民进行颠覆策反、情报收集等破坏性活动。公安边防部门是国家授权在沿海及海上代表国家行使管辖权的执法机关，对进入我国管辖水域、港口的中外船舶有登临权、监护权，对违反我国法律、法规的海上违法犯罪行为有权依法处理，从而维护国家尊严、领海主权及国家安全。[1] 161，[2]317，[4]284二是防范、打击涉海违法犯罪活动。我国海洋经济的发展为沿海地区的社会治安形势带来了新的挑战。公安边防部门通过沿海船舶边防治安管理重点防范和打击利用船舶进行的偷（私）渡、走私、贩毒、贩枪等违法犯罪活动，处理海上渔事纠纷引起的打、砸、抢事件，协调处理越界捕捞、临检抓扣等涉外事件。[4]283三是服务沿海地区经济发展。公安边防部门坚持以爱民固边战略为中心，积极推进平安边境、平安海区、平安口岸建设，服务渔船民、服务港口建设、服务海洋事业，为沿海地区改革开放和经济发展提供了平安和谐的边防环境。

二、目前沿海船舶边防治安管理存在的困扰

（一）立法滞后，有法难依，法律地位相对尴尬

沿海船舶边防治安管理在立法和法律适用方面还存在许多问题。一是法律定位不准。由于涉及事权复杂，国家目前尚未明确沿海船舶边防治安管理的法律定位，《治安管理处罚法》中也没有提及相关内容。二是现行立法层级较低。沿海船舶边防治安管理涉及国家领海主权，但目前仅以公安部、农业部部门规章的形式进行规定：《沿海船舶边防治安管理规定》 、《台湾渔船停泊点边防治安管理办法》 、《港澳流动渔船管理规定》 。三是法律适用不规范。由于部门规章中的处罚种类、处罚力度、管理要求与当前沿海船舶边防治安管理形势明显不相适应，各地根据实际情况以地方性法规或地方性规章的形式，制定了符合当地经济发展状况的管理条例，尤其是2012年以来，山东、浙江、河北、海南等省份先后对各自省份的规定给予修订，但地方法规规章与公安部规定的在证件管理、处罚力度等方面又存在着较多不一致的地方，造成适用法律混乱。在执法过程中，公安边防部门往往依据地方法规规章，而渔船民以部门规章为依据，认为执法不公，处罚偏重。四是缺少配套实施细则。不论现行的部门规章还是地方规章，其程序性规定较少，可操作性不强，造成官兵执法随意或执法无据。此外，在沿海船舶修造业、涉外捕捞作业船舶治安管理等方面没有具体规定，缺乏规范、统一和长效性的管理机制。

（二）政出多门，协作不力，职责划分不够明晰

沿海船舶管理涉及部门较多，但互不隶属，海上执法力量整合后，仍为海洋、海事、边防等多家共管，职责划分不够明确、协作机制没有形成。一是多头管理，与民不便。没有统一协调机构的多头管理给渔船民带来了极大不便。以证件管理为例，按规定，在申办出海船舶公安边防证件之前，渔船民出海必须先取得船舶主管部门发放的证件，但由于其他涉海部门手续繁琐、费用较高，一些渔船民索性不办，造成无法申办边防证件，无证擅自出海作业生产。二是职责交叉，互相推诿。各管理部门虽有自己的职责范围，但在具体执法过程中存在交叉，存在“有了利益大家上、出了问题大家推”等现象。如国家规定，凡未履行审批手续，非法建造、改装的船舶，由公安、渔政渔监和港监部门等港口、海上执法部门予以没收 ，但在管理过程中，“三无”船舶（无船名船号、无船舶证书、无船籍港的）却成了“三不管”船舶。自20世纪80年以来，国务院及有关部门就多次颁发规范性文件，部署开展清理、取缔工作，经过三十余年，“三无”船舶不减反增，利用“三无”船舶进行违法犯罪等问题仍未得到根本制止。[5]三是缺乏资源共享。各管理部门拥有自己的执法舰船（飞机）、执法人员、执法信息系统等资源，但基本没有实现共享，重复建设、重复投资，造成资源浪费。

（三）理念陈旧，管而不理，规章制度流于形式

沿海船舶边防治安管理虽涉及国家领海主权，但管理的对象大部分为沿海地区的普通渔船民，目前的管理理念和方式显得与社会管理创新的大背景不相适应。一是服务意识不强。公安边防部门为现役执法力量，官兵流动性强，学历水平相对偏低，长期受军事化管理模式影响，造成了管理中对群众服务的无意识弱化，对船舶渔船民偏重管理，轻视服务。二是管理模式固化。船舶基础管理工作长期停留在“静态式”的被动管理模式，缺乏灵活机动的“动态管理”。[6]受警力和经费的限制，大多数日常工作依靠或委托沿海群防群治组织——船管站，仅凭责任心强的船管员进行日常进出港签证、船舶检查等管理，船管员的执法资格及各类保障存在瓶颈。三是监督检查不力。在落实“各类船舶进出港口时，除依照规定向渔港监督或者各级海事行政主管部门办理进出港签证手续外，还应当办理进出港边防签证手续”这一规定上，各地公安边防部门做法不一：有的定期查验、有的随机抽查、有的每个航次查验，使查验措施未能起到全面掌握出海船舶和人员情况、维护海上安全稳定第一道防线的作用。此外，缺少规范的海上管控机制，船舶出海后，除所属公安海警部队在巡逻中极少数的随机检查外，基本处于“失控”状态。四是处罚方式单一。执法过程中，公安边防部门大多仅靠罚款了事，但随着沿海地区经济的快速发展，许多渔船民尤其是从事海上养殖业的渔船民生活水平有了明显提高。如：东南沿海一带部分渔船主年收入几十万甚至上百万，仅靠“200元～1000元”的处罚力度，无法起到警示教育作用。

（四）技术落后，保障不力，管理效果大打折扣

一是信息化应用水平偏低。近年来，海事、渔政部门在我国一部分船舶上安装了由海岸设施和船载设备共同组成的集通讯、电子信息为一体的船舶自动识别系统，可及时将海上航行船舶位置、航速、方向等动态资料和船名、国籍、呼号、运载货物等静态资料发送出去，使邻近船舶及岸台能及时掌握附近海面所有船舶的动静态信息，并要求进入我国海域的外国籍船舶也实行这种制度，但是没有将此系统与公安边防部门共享，影响了这套系统的利用价值。[7]二是警务装备保障不够。公安边防派出所作为沿海船舶边防治安管理的基层主管单位，海上执勤船艇、通信设备、警械等严重缺乏、老化，基本难以保证正常出海执法执勤。出海船舶检查大多借用当地的船舶，难以开展定期与不定期的海上巡逻检查和救助，执法范围被牢牢限定在码头、停泊点陆地查船[8]，造成了管理空间范围的缩小，不可避免地带来了管理漏洞。三是人力财力保障存在缺口。边防派出所承担着沿海辖区治安、户籍工作，任务繁重，警力相对不足，完全参照边防检查模式，每个单位都抽出大量警力负责船舶进出港签证等工作，难度较大。而且，各地党委政府对海洋权益的认识、对沿海船舶边防治安管理工作的重视程度不一，地方财政支持相对其他管理部门较少。

三、沿海船舶边防治安管理发展建议

（一）完善立法，提升法律执行效力

要建设海洋强国，首先应强化海洋领土意识和海洋发展观念，逐步摒弃潜意识中残存的“视海洋为边疆、视海岸为边界”的大陆思维，使海洋领土意识逐步融入国家立法。参照我国《渔业法》、《海上交通安全法》等法律，提高沿海船舶边防治安管理的立法层级，推动《边海防治安管理条例》立法，明确其地位、原则、职责，规范执法程序和执法监督，增设处罚种类，并指导各沿海省、市、自治区对有关法规予以修订。

（二）厘清权责，形成海陆管理合力

虽然海洋权益涉及资源开发、环境保护、交通海事、救助救援、海上治安等方方面面，但其中大部分与海上交通工具——船舶有关，海上事务若抛开船舶，则无从谈起；船舶绝大部分由生活在陆地上的人员驾驶，船舶管理若抛开陆地，也同样无本无源。沿海船舶边防治安管理是中央事权与地方事权的“交集”、陆地与海洋的“交集”、人与交通工具的“交集”。

1.要进一步划定管理部门的权责。尤其针对重点突出问题，明确责任单位、明确责任分工、明确整改时限。海上执法力量整合完毕之后，要对海上船舶管理部门进行责任划定，尽量避免职权交叉，应最大限度节约行政资源，减少推诿扯皮。

2.尝试设立统一协调机构。一方面可依托国家海洋委员会，以重新组建的国家海洋局为主导，建立协作机制，形成船舶管理合力；另一方面可以按照“政府牵头、各方参与、综合治理”的方针，把海上治安切实纳入社会治安综合治理工作中，按照“属地管理”的原则，落实船舶管理工作责任制，促进综合治理工作的协调开展。

3.加大资源共享力度，通过协调机构和协作机制，将有形资源（如：执法船艇、飞机、通讯器材等）和无形资源（如：船舶档案、渔船民信息、各类船舶定位系统等）进行充分整合共享，最大限度提高资源利用率。

（三）创新理念，强化制度落实力度

要以社会管理创新为契机，不断强化全心全意为人民服务的宗旨意识。

1.调整状态、转变角色，尽快适应工作职能由单纯管理型向管理服务型的转变，进一步深化推进爱民固边战略，提升边防管理服务水平，构建和谐警民关系。

2.转变“管理就是发证、处罚就是罚款”的错误认识和粗放式管理方法，要在符合执法规范化建设要求的基础上，与时俱进、大胆创新，充分利用信息化手段，探索出沿海船舶边防治安管理的新型勤务模式。

3.加强监督检查和船舶进出港签证管理，一方面不断发挥群防群治组织的作用，积极协调当地党委政府，解决好人员聘请、经费保障、站址建设等具体问题；另一方面加大科技强警力度，可借鉴福建、浙江、山东公安边防部门的“海上移动警务通”、“境内船舶渔船民动态管理信息系统”、“船舶进出港自动签证系统”等做法，以信息化警务模式的创新促进新形势下执法执勤任务的落实。

4.加大宣传教育，做到处罚与教育相结合。针对渔船民长期出海在外，对国家法律法规了解不够，甚至因为管理部门繁多，并不知道应当办理边防证件等情况，利用台风季节、休渔期等时机，加大对渔船民的走访力度，加大对维护国家海洋权益以及相关法律法规的宣传讲解，取得渔船民的信任和支持，打牢渔船民管理的群众基础。

（四）加强保障，全面提升管理效果

为沿海船舶边防治安管理创造良好的执法环境，提供有力的综合保障。

1.提高信息化保障水平。充分利用当前情报信息主导警务的新形势为沿海船舶边防治安管理带来的有利发展机遇，在现有信息化建设的基础上，充分调研，了解沿海船舶边防治安管理的信息化建设需求，积极鼓励各级官兵研发便于管理、便利群众的小软件、小程序，最终实现“自下而上提需求、自上而下做规划”的信息化实战应用建设目标。

2.加强警务装备保障。加大对执勤执法必要装备的投入力度，除船艇、警械、武器外，还要为官兵配备防护设备、救生设备，保证官兵执法执勤时的生命安全，减少非执勤执法伤亡。

3.积极争取地方政策。公安边防部门应加强与驻地党委政府的请示汇报，争取经费支持。如海南省以法规形式规定，沿海地区县级以上人民政府应当将边防治安管理所需经费对应列入本级财政预算。在年度财政预算中安排的边防治安管理专项资金，用于公安边防机关基础设施及装备建设、行政管理、执法办案、日常执勤补助、海上救助等。 要提高经费执行率，将有限的经费投入在关键的环节上，服务中心、服务执法执勤，全力保障管理效果。

我国海洋工作已经站在新的历史起点上，前景广阔、责任重大、使命光荣 。我们的“海洋国门”已不再局限于“12海里”的单薄“虚拟线”上，将发展成为多道防线、多重保险、多方管控的开放性窗口和多维阵地。海上执法力量整合之后，沿海船舶边防治安管理面临着职权划定、任务分工、执法协作等方面的挑战，但新的挑战也带来了新的发展机遇，这必将推动沿海船舶管理走上更加科学、规范、便民的新道路。

参考文献：

[1]许渭生.边境管理学[M].北京：中国政法大学出版社，2004.

[2]余光洲.最新公安边防管理百科全书[M].北京：中国人民公安大学出版社，2005.

[3]公安部政治部.边境管理学[M].北京：群众出版社，2007：177.

[4]苗伟明.边境管理学[M].北京：中国方正出版社，2010.

[5]朱光耀.清理、取缔沿海地区“三无”船舶难的问题探讨[J].海洋开发与管理，2008（2）：51.

[6]马旭.沿海船舶边防治安管理研究[J].海洋开发与管理，2011（9）：55.

[7]朱光耀.公安边防管理工作应对现代海洋法影响的措施探析[J].公安研究，2011（11）：24.

[8]彭定辉.打造海陆双控防范格局[N].人民公安报，2007-01-16（10）.

（责任编辑：黄小芳）