外国警方处置突发事件机制研究及借鉴

薛亚龙　段哲斐

摘要：突发事件是近年来危害公共安全的一大隐患，国内对这一问题的研究还处于初级阶段，警方在处置突发事件时经验不足，常导致突发事件成为暴动，而西方国家抗议示威活动不少，却鲜少酿成恶性事件。西方警察处理突发事件的典型模式、处置原则及防范策略为我国警方处置突发事件提供了借鉴。

关键词： 突发事件；群体性事件；模式；处置

中图分类号：D631.43文献标识码：A文章编号：1674-4853（2013）03-0025-06

当前，我国正处于社会转型和经济转轨的关键时期，这一时期既是经济快速发展的时期，也是社会结构变动最激烈、矛盾最凸显的时期，社会生活中的不稳定、不安定、不确定因素会大量增多，突发事件的发生与存在成为必然。可以说“突发性群体事件是社会发展的一个函数，它反应出社会的冲突和矛盾的程度。”[1]要合理处置突发性事件，就要准确把握突发事件的定义、特征及形成的原因，做到有的放矢。

一、突发事件本体论的基本研究

（一）突发事件的概念界定

突发事件这一名词从词源这一角度说，在我国古典文献中并无它的踪迹，它也不是从西方词汇中翻译而来的舶来品，在西方文献中则更多的使用的是“危机（Crisis）”这一词。《词源》将“危机”解释为潜伏的祸害或危险。《宋书·范泰传》是这样解释危机的：“如此，则苞桑可繫，危几无兆。”《现代汉语词典》中将“危机”一词解释为：一是严重困难的关头，特指经济危机，二是危险的祸根。《中华人民共和国突发事件应对法》中将突发事件即危机定义为：突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公安卫生事件和社会安全事件。

国内外学术界则对于危机有着不同的定义。美国学者罗森塔尔认为“危机”是“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决”。巴顿认为，危机是一个会引起潜在负面影响的具有不确定的事件。而我国牛元文教授则将突发事件定义为“脉冲事件” 。

（二）突发事件的特征

根据以上对于突发事件即危机的界定，可以推出突发事件具有以下几个特征：

1.突然性。2002年美国的“9·11”事件和2003年我国的非典都是突如其来，无任何征兆。危机事件是人们毫无准备的情况下突然发生的，人们对这一事件并不知情，其爆发的时间、地点以致规模也难以预测。突发事件极易引发民众的恐慌，造成社会秩序混乱。

2.不确定性。突发事件由于参加人的主观能动性，活动会不时的发生动态变化，甚至会出现无秩序的意外事件，但警方掌握的信息有时并不会及时更新，且受决策者的个人主观判断影响，因此对危机事件的发生的原因、造成的危害都无法准确预测，具有相对的不确定性。

3.必然性。事物是相互联系的，一事物的发生必然是由于另一事物所引起的。突发事件虽然具有突发性和难以预测性，但究其本质，危机事件的发生也存在着引发它的必然原因。根据质量互变原理，一定的量的积累会引起质的变化，危机事件也是在积累了诸多小的愤恨与不满之后，待条件成熟时，爆发出来的。

4.严重性。危机事件由于其发生的突然性和不可预测性，有关方面并不能及时根据其性质和规模，拿出具体的应对之策，从而导致危机事件出现不可控的局面，如打、砸、抢、烧等，对社会的经济、文化、政治等造成严重破坏。

5.紧急性。危机事件犹如离原之火，稍有风吹草动就会成为燎原之势。因此，对于突发事件无论大小都不能掉以轻心，而应该谨慎对待，对于突发状况，要迅速作出反应。

（三）突发事件的基本类型

明确突发事件的各种类型，对于突发事件的防范与预警都具有重要的指导意义，是公安应急管理工作的基础。由于各国国情与体制的不同，对于该事件的分类也不尽相同。但为了方便下面对于突发事件的研究，按西方国家对于公共安全危机的定义，将危机事件分为以下四类 [2] ：

1.根据危机事件变化的角度，分为传统安全危机与非传统安全危机。通常战争危机、外交危机、国防危机、领土危机、政治安全危机统称为传统安全危机，即以军事安全、国家安全为核心的事件；金融危机、经济危机、公共卫生安全危机、环境安全危机、防火安全危机、恐怖主义危机等为非传统安全危机。

2.根据危机发生的动因的角度，分为自然灾害危机、安全事故危机和社会冲突引发的危机。地震、风灾、水灾、火山爆发、旱灾等都为自然灾害危机；毒气泄漏、矿山事故、交通安全事故、建筑安全事故、核能泄漏等是安全事故危机；绑架、爆炸、动乱、暴乱、骚乱、暴力对抗、恐怖主义事件、国内战争、民族冲突、宗教冲突等是社会冲突引发的危机。

3.根据危机影响的空间范围角度，分为国内危机和跨国危机。国内危机是指一个国家内部发生的危机，其空间范围和影响仅限于本国。跨国危机是指危机发生的地点或影响力超过一国的界限。

4.从危机的对抗性程度的角度，分为和平方式表现的危机和暴力方式表现的危机。静坐、集会、游行、示威、罢工、罢课、罢市等为和平方式表现的危机，该危机是指以温和的方式表达意愿和要求的事件，这类危机不使用暴力手段，也不存在外来势力的组织与煽动，涉及的问题较单一，易于通过沟通、协商的方式解决，对社会的危害性、破坏性小。动乱、骚乱、暴乱、聚众围堵、打砸抢烧、聚众械斗、携带枪支、爆炸物或危险物品集会、游行、示威活动等为暴力方式表现的危机。该危机是指由于社会对抗所引起的剧烈社会冲突事件。这类事件使用暴力手段或者受外来势力的组织操控，会对社会造成严重的破坏和影响。

5.根据危机溢出效应导致影响范围发生变化的角度，分为局部危机和全局危机。局部危机是指发生在某一特定范围的突发事件如劫持人质，地震。火灾等。全局危机是指影响范围涉及整个区域性的，国内的乃至国际，如战争、传染病疫情传播与蔓延。全局性危机涉及面广，危害严重，容易引起政府关注，而局部危机由于危害范围小，容易被轻视，在实践中，应该认识到局部性危机在一定情况下是可以转化为全局性危机的，为防患于未然，对局部性危机的处置应得到高度的关注。[3]

总之，由于我们要立足于外国警方对于突发事件处理的分析与研究，因此，对于突发事件的分类也以西方国家对于公共安全危机的分类为基准，而不是我国所划分的四种类型。

二、外国警方处理突发事件的范畴研究

近年来，在国际金融危机的冲击之下，西方社会各阶级之间的摩擦加大，社会的不安定因素增多，社会动荡明显加剧，许多国家都接连发生了大规模群体性抗议示威活动，但并未酿成恶性事件，社会总体仍保持稳定。而他们在处理这一类事件的方法和防范措施值得我们研究与借鉴。

（一）各国处理突发事件的模式

1.伦敦模式——以民众游行抗议“政府削减财政开支”为例。伦敦模式即英国模式，英国每年都会有至少三次大型的游行示威活动，但是却很少对公共安全造成危害，这主要归于英国对这一事件在立法上的完善和英国警方对该类事件的处置机制的完善。首先在立法上，英国通过1948年的《民防法》、2004的《英国突发事件应对法》、《公共秩序法》等对游行示威活动的申请、示威者的权限和警方的预警措施进行了详尽的规定。例如，在《公共秩序法》中规定在游行示威活动前6日向警方提出邮寄申请或面交警方。警方通过与示威组织者的双方谈判，巧妙设计游行示威路线，防患于未然。[4]二是英国人以“绅士风度”闻名于全世界，英国警方也不例外。若游行示威以和平方式进行，英国警方则很少干涉，但若游行示威活动出现骚扰，英国警方对作乱者也不会客气，他们会派一部分人以温和的方式如催泪弹阻止暴乱，但如果出现袭警现象，则会被录下来，在电视上反复播放，博取公众的同情，为采取强制措施提供依据。

“保护公共服务”、“不要搞垮英国”、“向消减预算说‘不”是2011年3月6日爆发于英国伦敦游行示威活动的口号，整个游行示威活动以泰晤士河畔为起点，经牛津街到达活动举办地海德公园，总共近5000名警察维持秩序，有四架直升机监视游行区域的治安情况。首先，英国警方对该活动设定了一系列限制，例如，根据《警察法》第133款规定，英国议会大厦、首相官邸唐宁街10号以及政府所在地区是指定区域，必须向警察局长申请。其次，英国警方采取“围栏战术”，即将游行示威者合围在一个个小区域内，只有警方允许才能离开，否则将长时间得不到食品和饮用水，相当于临时监禁。在这次伦敦游行示威中，警方运用此战术拘捕100多人。最后，要获取民众的同情与支持。在游行示威期间，游行示威者占领了位于泰晤士河的保守党党部，一名示威者从楼顶扔下灭火器，差点砸到地面上的警察，这一镜头连续在英国主要新闻电视台反复播放，力图唤醒人们的同情心，为警察采取强制措施提供依据，同时为抓捕危险分子提供情报。[5]

2.芝加哥模式即美国模式——以“占领华尔街”为例。 美国是一个以自由、民主著称的国家。在对游行示威活动的管理上也可以看出其自由性。在美国进行游行示威活动，并不是必须向警方申请并要获得许可才可以，但游行示威组织者在活动开始前需要向警方说明该游行活动的时间、地点和主题。同时警方告知其活动中应该遵守的法律、法规，并给其组织者色彩鲜艳的T恤衫，以便在活动中辨认、联系组织者。但是美国在该事件所表现的自由、民主并不是绝对的。游行、示威活动若出现暴力、骚乱等现象，美国警方则会根据亚当斯在《警察勤务》中所提出的处置非法集会的六项对策进行事中控制。

“华尔街需为一切危机负责”；“要工作，不要战争”；“我们代表99%”；“现在就革命”；“重塑美国”等这是占领华尔街游行示威活动的标语，直指美国社会存在的问题。在“占领华尔街”这一游行示威活动中，警方采取的措施是将华尔街完全封锁，并动用了相当多的警察镇守华尔街内外。对于警方的这一行为，虽然很多示威者表示不满，但是并未与警方发生冲突。游行示威活动的组织者和参与者打出海报和标语进行示威活动，警方采取封锁、镇压等手段维持当地的交通等秩序，双方行使各自的合法权利。当示威群众占据行车道以致影响交通时，警方立即行动，当场抓捕700多人。

3.巴黎模式——2010年法国大罢工。 “浪漫”是法国的代名词，但突发事件却将这一形象撕裂，2008年奥运火炬传递途中在法国出现的骚乱深深印于国人心中。法国每年有多次游行，也并未酿成恶性事件。法国警方在处理这类事件时主要分为以下三个方面：一是对于游行、示威活动进行预测，警方根据有关部门提供的数据进行计算机模拟推算，预估社会危害性，并作出预先的防范，提醒人民可能会出现的不稳定因素。二是法国警方在活动进行中，通过巡逻防暴工作掌握该活动的时时信息，维护社会公共秩序。三是加强与其他部门的合作。法国在处置大型群体性活动时，由行政、司法等多个部门合作。

2010年9月7日，发生抗议为期一天的全国性大罢工，10月19日，法国爆发新一轮罢工游行高潮，230多支罢工队伍分布法国各地。在这次游行活动中，法国警方派出大量警察维持秩序，在里昂派出飞机进行低空监视，在巴黎南部的奥利机场，警察守卫机场入口，在这次大罢工中，警方在尾随监视游行队伍时，与示威者发生冲突，并向激进的示威者施放催泪弹，并逮捕违法者。

4.法兰克福模式——柏林的“五·一”骚乱。德国人以“严谨”著称，因此，在处理群体性事件中，也以其严密的体系、机制以及完善的法制被其他国家所称赞。德国警方通过预警、管理和处置策略这三步，将游行示威活动的危险性降到最低，引导其和平进行。第一，在预警方面，德国通过宣传册、网络等传播工具向民众介绍危机事件，并提供必要的保护信息。第二，在危机管理方面，德国通过《集会游行法》和1985年的《联邦宪法》，对集会、游行活动的申报和活动中的措施予以明确规定。第三，在处置策略方面，德国以法兰克福警方最为突出，因此也称“法兰克福模式”。该模式包括三个方面：一是对非法集会民众利用机械工具和警棍镇吓，逼退民众；二是对破坏公共秩序的暴乱者和居民使用催泪弹强行驱散；三是对有反社会行为的暴民进行强制镇压。

柏林的“五一”骚乱始于1987年，自80年代工人运动后形成惯例。德国人有严重的游行情节，仅2004年4月30日至5月1日全柏林申报了21个游行集会，还有众多临时性游行集会活动。[6]柏林警察，特别是作为尖兵处置力量的警备队和暴乱重灾区属地第五分局，一年内有半年都在为防范“五·一骚乱”的计划上、训练上和装备上作准备。同时为了防止“五·一”骚动变为恶性事件或暴动，通过立法对该事件进行规制，德国《宪法》第8条第1款和第2款都对游行示威活动和参加者进行了说明，同时为了更好的规范游行示威活动，在《集会游行示威法》中赋予了警察一些必要的权限，如：禁止权、限制权、拍摄权等。同时“五·一”骚乱迫使德国警方应对群体性事件时在对策、战术等多方面发生改变。

（二）外国警方处理突发事件的原则研究

西方警察学界对群体性事件的处置研究，不像我国注重“学”而不注重“术”的研究，而西方往往重措施、方法等规范化的研究，而对于原则则甚少研究。而并不代表他们在处理突发性事件是没有指导原则。以下是学者们根据西方处理该事件的措施方法归纳出来的几条原则。 [7]

1.中立原则。参加游行示威活动的大多数人都是为了表达自己的某种诉求，情绪一般比较激动，容易受到他人的影响。因此，警察在处理此类案件时要时刻关注民众的情绪与反应，确定自己的位置——是秩序维护者而不是仲裁者，对于游行示威者不带有任何情绪和成见，同时不得将自己的个人偏好带入工作中。因此，西方国家如英、美等国都在宪法和公务员法中规定了该原则。

2.比例原则。根据比例原则，联邦德国在1977年统一《警察法标准草案》中第2条规定：其一，警察应就无数可行处分中，选择对个人和公务伤害最小者为之。其二，处分不得肇致与其结果不成比列。其三，目的达成后，或发觉目的无法达成时，处分应立即停止。林纪东教授对比例原则提出了自己的看法，他认为：“警察权之约束人民自由时，其约束限于维持社会公益所必要之程度，如超过必要程度而约束人民之自由时，为超越警察权之正当界限，而构成违法行为”。

3.公共原则。公共原则即私生活自由原则。日本学者片冈聪教授认为，警察的作用在于消极维持公共安全和公共秩序，对于个人的生活活动，警察权不应积极介入，警察权行使时，应严守“私生活不可侵的原则”、“私人住所不可侵的原则”及“民事关系不干涉原则”三大界限。1982年，罗伯特·皮尔在其制定的《警察训令》中，要求警察“应该特别当心不要采取无聊的或不必要的干涉行动。一旦需要采取行动时，要坚决和果断，在所有场合，他都应该使他的行为有足够的合法性支持。”

4.冷静原则。 突发事件是矛盾激化或者受到某种诱发之后产生的，必然有双方敌对企图的存在，示威者一般情绪较为激动与激进。警方在秉持中立原则的同时也应该保持必要的冷静，切忌在语言和行动上刺激示威者，导致其采取更极端的行为，危害公共安全，在整个活动中，警方应表现出自己维护社会安全的诚意。

5.应防过当原则。在处理群体性活动中，警方在采取实施强制力手段时应该注意其正当性、合法性、合理性，防止强制手段程度过当。具体可以分为以下三个方面：第一，尽量避免使用武力。组织和参与群体性活动的公民，其目的仅仅在于表达诉求而不是要进行攻击活动，武力的使用应该限制在控制暴力的层面上。第二，使用的武力等级。警方在采取武力控制群体性活动时，对武力等级的选择应该根据公民犯罪的严重程度来确定，如果公民所犯的罪行较为严重，则可以采取较为严厉的武力来对其进行控制；反之，如果公民已处于警方控制之下，则应该停止使用该武力。第三，防止武力使用过当。警方正当的防卫是受法律保护的，但是警方在使用武力的过程中，应该选择适当的强制措施以防止造成更大的危害。

（三）外国警察预防和处置突发事件的策略

1.突发事件的预防策略。古言道：“凡事预则立，不预则废”；“宜未雨而绸缪，勿临渴而掘井”以及“宁可三日备，不可一日松”，这些都说明了防御的重要性。在突发事件中，虽然其具有突发性和不可预测性，但是并不是说警方在该类案件上就无法事先防御，西方警察在处理此类事件上的防范策略给了我们启示。首先，通过法律规范事先防御。例如，英国《公共秩序法》规定，公共游行者应于实施之日前 6天将书面申请邮寄或面交警方，德国《集会游行法》规定，户外集会游行应于举办前 48小时向主管机关报备。其次，双方事前协商，警方巧妙引导游行活动。在德国，在每次的游行之前，警方要与组织者进行商谈，规定游行时的路线，并通过建议和意见，引导示威活动按警方的意图进行。最后，掌握信息，进行风险评估。突发事件的防范应建立在丰富的信息基础之上，这样才能够对示威游行活动的规模与危害性作出事先评估，并根据此结论部署警力。

2.突发事件的处置策略。在游行示威活动中出现的扰乱正常会治安秩序的骚乱、暴动、打砸抢烧事件，由于各国国情、历史渊源以及国家体制的不同，各国处理突发事件的策略也不尽相同，但大体上可以分为以下四类。一是美国模式中所示的对于和平游行示威活动采取宽容态度，若出现骚乱则根据亚当斯《警察勤务》中的六项政策进行处理。 二是德国模式中所表现的法兰克福警局所采取的高压政策，对暴民和扰乱社会秩序，危害社会稳定者进行强制驱散。三是怀柔政策。在西方游行示威活动是表现自己诉求的一种方式，是正常的社会活动，鲜少有造成骚乱的。因此，在处理该事件时要明确区分对待参加者。对于违法者采取安抚、警告、疏散；对于制造混乱者，则应该采取强制措施，如强力驱散、现场逮捕等。四是亲近友善。突发事件是一种有强烈矛盾冲突的事件，警方通常是国家公权力的代表，而民众与国家公权力有一种距离感，无法亲近。因此，警方在执行公务时，应保持良好的形象，并善于利用媒体获得民众对警方的认同。可以说，英国警方是处置突发事件的翘楚。

三、外国警方处理突发事件对我国公安机关的借鉴

（一）积极应对，主动预防

在处理突发事件时，我国公安机关往往处于一个被动的地位，总是在突发事件引起一定社会影响后才进行干预、治理。这方面，我国公安机关应该借鉴国外偏重预防的观念，对于突发事件的处理应以主动预防为主，积极建立机制来预防突发事件的发生，使民意得到很好的疏导发泄，尽量避免本来是个体的事件发展成具有较大社会影响的群体性事件。因此，我国公安机关应该变被动治理为主动预防，不仅将目光放在突发事件发生之后，更重要的是建立主动预防机制，积极迎战，弥补现存体制的漏洞。

（二）保护公民的合法权益

在社会突发事件中，民众往往会做出一些过激的行为，比如打、砸、抢等，在一定程度上侵犯了一定的社会利益，公安机关在处理这些行为时，会采取一定的强制手段，容易与公民形成对立关系，使矛盾进一步的激化。国外出于对公民集会、游行、示威等合法权益的保护，强调警察与公民的非对立关系，注重警察的干预方式，尽量采取劝告、告知等平和的手段，在不得不采取强制手段时，也要控制强制手段的限度。因此，在突发事件中，公民的过激行为并不一定必须以强制手段来应对，公安机关在处理这一问题时应该考虑到对公民基本权利的保护，根据具体的情况和形势，来选择处理的方式和手段，尽量避免矛盾的激化，使社会的负面影响不至于进一步深化。

（三）注重媒体的影响力

当今社会传媒行业十分发达，即使是某一个小地方的突发事件都有可能成为一个全球性话题，因而扩大其在社会上的影响。也就是说，传媒在突发事件处理中也扮演着一个不容忽视的作用，在这样的环境下，公安机关不能忽视传媒的作用，反而更应该积极利用传媒的影响力，更好地处理群体性事件。在国外，警方对待媒体采访突发事件的态度比较积极，能够及时、公开、透明地向公众披露相关信息，这样不仅有利于维持警方的形象，更重要的是能够有效地稳定公众的情绪，从而促使事件朝着好的方向发展。媒体作为消息传送的一个渠道，作为连接公安机关和公众的一个媒介，应该使其起到良性的作用。要达到这一点，除了媒体人的努力，公安机关也要有一定作为，积极配合，及时向媒体披露相关信息，才不至于引起不好的流言，引起公众更加的恐慌，使事件发展到更加恶化的程度。

（四）设立专门部门

我国公安机关不仅没有处理突发事件的专门部门，而且派出处理突发事件的一线处置警力其警种构成也较复杂，往往都是临时抽调的民警，处理突发事件的经验相当不足，甚至有些根本没有处理过相关事件，并且不会做群众工作，稳定群众情绪。综观西方发达国家，警方基本都有专门处置突发事件的部门，例如法国的共和国安全连（CRS）、英国的警察支援小组（PSUS）等。因此，我国公安机关应该建立专门的部门来处理突发事件，研究如何预防突发事件的发生以及在其发生后如何应对，对相关民警进行专门的培训教育，提升民警对突发事件的处置能力。

（五）科学使用警力

突发事件与一般个体事件很显著的一个区别在于其参与人数较多，因此，处理这样的事件时投入的警力也相应较多。但是，并不能盲目的投入警力来处理突发事件，必须考虑到警力投入的科学性。由于突发事件的社会影响较大，在对其进行处理时应该投入更具有综合优势的警力，即人员、士气、装备、训练素质、战术等方面都具有优势。公安机关在制定具体的工作预案时，就应该针对具体的突发事件制定不同的方案，具体情况具体分析，来规定相应的警力投入和具体的措施。

四、结语

在科学技术高速发展的今天，信息传播速度迅速，全球化是一个大的趋势，不仅仅表现在经济这一个方面，突发事件也是世界性的一个话题。在我国，社会矛盾不可避免，各种利益冲突愈演愈烈，突发事件的发生也越来越多，严重影响了社会的稳定，特别是在警方对突发事件处理的过程中，常导致突发事件成为暴动，而西方国家抗议示威活动不少，却鲜少酿成恶性事件，这也显示了我国警方在处理这一问题时经验不足。综观西方发达国家在处理群体性事件时所采取的模式，尽管各国不完全相同，但在很多方面有相同之处，并且取得了很好的效果，这些都十分值得我们学习和借鉴。“取人之长，补己之短”，通过学习西方发达国家在处理突发事件时的经验，结合我国的具体情况，制定出适应我国国情的应对措施，使社会长治久安，更加和谐。

参考文献：

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[6]龙亮.零距离感受德国警务——北京警察在柏林[M].北京：中国人民公安大学出版社，2008：109.

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[8]孙海涛.贵州省公安厅通报瓮安“6.28”事件[N].人民日报，2009-07-10.

（责任编辑：王小丽） 2013年第3期福建警察学院学报No3 2013

（总第133期）