旧城更新中地块合理容积率确定方法初探——以成都市龙潭寺片区旧城更新为例

聂 真，陈 茜

(成都市规划设计研究院，四川成都610081)

随着城市化进程加速，旧城更新是城市建设和发展的大势所趋，也是城市发展过程中不容回避的问题。特别是自上世纪90年代以来，我国许多大中城市在市场经济的作用下，旧城更新达到了一个前所未有的高潮。改变城市面貌、提升城市环境、提高人民居住水平、挖掘城市用地潜力等多方面的因素，使旧城更新在城市建设中显现出重大意义并占据了不可替代的位置。

旧城更新的顺利推进与改造项目的容积率存在着密切关系，一方面，容积率作为地块开发强度的直接表述，影响着土地产生的经济利益;另一方面，从城市的整体利益来看，容积率深刻影响了城市的空间形态、人居环境和可持续发展。因此如何合理的确定地块容积率成为当前旧城更新的焦点之一。

目前成都市政府要求要按照现代化、国际化的城市定位，对城北片区启动新一轮的改造规划。在成都市“五大兴市战略”中，北改工程是落实“立城优城”战略的龙头工程之一，全面推动了成都市旧城更新的步伐。本文以成华区龙潭寺片区旧城更新为例，参考日本街区规划体系，综合考虑在旧城更新中影响容积率的各项因素，提出确定地块合理容积率的方法、并结合笔者的规划实践对具体方法加以阐释，以期为类似项目提供一定的技术参考。

1 当前旧城更新中容积率确定的方法及问题

1.1 当前旧城更新中容积率确定的方法

从目前旧城更新中容积率确定的方法来看，规划设计单位确定具体的容积率数值时，一般采用技术管理规定指标参考法、经验归纳法、指标自上而下分解法及指标自下而上汇总法等几种常见的操作方法。

1.1.1 技术管理规定指标参考法

目前，国内部分城市制定了城市规划管理技术规定或相关的条例办法，其中对城市地块容积率提出了一般控制要求。在地块容积率制定过程中，类似的规定往往成为规划编制人员的“法宝”，容积率确定直接照搬照套，导致大范围用地容积率雷同，城市形态“三个一”(指空间形态一般高、一展齐、一个样)现象严重。

1.1.2 经验归纳法

这种方法是将已规划和已付诸实施的各种地块容积率指标进行统计分析，在此基础上，总结得出经验指标数据，并在其后的容积率制定过程中加以运用。

这种按照经验制定容积率指标的方法，在以往对城市建设和发展起到了积极的控制和引导作用。但随着经济社会的不断发展，开发项目越来越受到土地、拆迁、环境改造、景观协调等诸多因素的影响，以往的控制数值会因特定的开发条件限制而出现规划偏差。

1.1.3 指标自上而下分解法

这种方法是指在城市总体规划或分区规划阶段，对于整个城市或片区的人口、建设用地规模进行一个总量的估计，而人口容量及用地的多少则间接反映了容积率的所需强度。以之为依据，将指标向下层层分解至控规编制片区，指导具体容积率的确定。

指标自上而下分解法虽然从表面上来看是“有据可依”，“落实”了上层次的规划要求，但实际上，这种操作方法存在几方面的问题:首先，总体规划编制的期限一般为20年，时间较长，而城市的发展速度以及一些不确定因素的出现使得总体规划并不能对规划年限内各项指标都作出精确的预测，但容积率的制定则需要相对精确的数据作为指导;其次，由于在城市总体规划或分区规划中定量地确定容积率，诸多因子具有不确定性，使得定量计算无可操作性，如果把凭借经验得出来的容积率定量地分解到下一层次的规划中，很可能出现差之毫厘，谬以千里的情况。

1.1.4 指标自下而上汇总法

这种方法是通过具体地块的规划设计研究出空间布局及容量上大体合适的方案，将指标进行汇总，作为单位层面的控制指标参考。

这种方法的优点是形象直观，制定的控制指标与实际情况吻合度高，也便于掌握。但这种方法有较大的主观性，并且不存在唯一合理性;另一方面，空间布局合理并不一定能保证规划方案在经济社会等更深层面的合理性。因此，运用指标自下而上汇总法得出的容积率只能成为控制指标中的一种可能性，缺乏说服力。

1.2 成都市旧城更新中容积率确定存在的问题

成都市旧城改造中容积率确定的方法主要采取技术管理规定指标参考法，依托《成都市规划管理技术规定(2008)》中地块用地性质以及形态分区统一确定，这种方法的优点是解决了公平性和统一性的问题，但在实施的过程中，会出现多方面的问题:①在旧城区中导致大范围的土地容积率雷同;②对城市形态及环境的塑造缺乏引导;③旧城区土地开发价值未完全发掘;④未考虑基础设施及公共配套设施的影响因素。因此，通过上述分析，在成都市旧城更新中急需探索一种确定地块合理容积率的方法。

2 借鉴日本街区规划制定容积率控制体系

日本城市建设，主要依靠街区规划来进行控制，在实践中证明街区规划能有效地控制城市形态。

街区规划是指基于城市总体形态，以街区为单位，对建设控制要素进行的专项规划设计。

以日本东京涉谷区为例，该区街区规划对于各项控制要素主要包括以下三部分内容。

(1)街区土地利用控制:确定每个街区的容积率，依据地域使用性质的不同确定该区域建筑密度。

(2)街区业态构成:对每个街区提出功能用途，商业构成的控制指标，对业态提出引导性要求。

(3)街区空间形态控制:对于每个街区提出明确的建筑高度、日照时间的控制指标，同时，建筑风貌也给予引导性要求。

在街区规划中，容积率的控制是通过分析多种因素来确定的，主要包括城市形态、土地开发价值、道路交通、公共设施等等，通过多方面要素的叠加来确定容积率，有效地控制了城市形态，对城市的开发建设起到了积极的指导作用。

3 旧城更新中地块合理容积率确定的方法

3.1 研究对象

在此方法中涉及容积率调整的地块是针对旧城更新中由一级土地开发商统一整理的地块，不涉及现状保留、已出让、已开发的建设用地。

3.2 旧城更新中地块合理容积率确定的方法体系

通过借鉴日本街区规划制定容积率的控制体系，研究在旧城更新中地块合理容积率确定的方法。该方法分为三个步骤。

(1)分析影响容积率指标的相关要素。相关要素主要包括分析城市的形态分区、土地价值、交通承载力和公服承载力等。

(2)确定容积率的取值范围。综合前面相关要素的分析，确定容积率的取值范围。

(3)地块容积率的转移。在建筑总量控制的前提下，根据城市设计确定的城市形态进行指标调整，最终确定地块的容积率(图1)。

图1 容积率确定的方法体系示意

4 成都市龙潭寺片区容积率确定方法实践

4.1 研究对象

龙潭寺片区位于龙潭街道辖区内老场镇所在区域，处于三环路与成华大道交汇处(图2)。该项目的规划范围内，已建保留、在建、已出让待建项目占总用地的42%，未出让用地占总用地的36%，道路用地占总用地的22%。本案例中研究地块均由成华区统建办统一整理，尚未出让。

图2 规划区位

4.2 城市设计引导城市空间形态

通过城市设计确定旧城更新区域的整体空间形态，以此来引导地块开发强度的合理取值。

城市设计将龙潭寺片区定位为成华区的区域商业中心、客家文化旅游区、龙潭总部经济的配套服务区，具有商业、商务、文化休闲、居住、办公等复合的功能(图3)。整个空间形态是北高南低，西高东低。围绕中心区布局大型公建群，以客家文化公园区域构筑小尺度的商业空间(图4)。

图3 城市设计功能结构分析

图4 总体鸟瞰图

4.3 确定容积率指标的要素

4.3.1 中心城形态分区

根据《成都市规划管理技术规定》，规划区位于成都市形态分区的第二和第三分区。第二分区住宅基准容积率为4.0，第三分区住宅基准容积率3.0，第二分区商业金融业基准容积率为6.0，第三分区商业金融业基准容积率为5.0(图5)。

图5 中心城形态分区截图

本片区除去在建和已修建的项目用地，按照成都市强度分区所确定的基准容积率，计算出剩余二类住宅用地地块的总用地面积为39.27 hm2，总建筑面积约为130×104m2。商业金融业用地地块的总用地面积为11.61 hm2，总建筑面积约为 58×104m2。

因此，在保证不突破形态分区所确定的开发强度总量的前提下，二类住宅用地平均容积率为3.25，商业金融业用地平均容积率为5.00。

4.3.2 土地价值

从成都市的居住区开发建设情况来看，中心城住区容积率受地价级差的影响，呈现由内至外的递减关系(表1)。

表1 中心城区居住楼盘容积率统计表

从同为三环路圈层上的楼盘来看，根据其定位的不同，档次越高，容积率越低(表2)。

表2 三环路圈层居住楼盘容积率统计表

龙潭寺片区属于三环路周边区域，受三环路周边楼盘如翡翠城、蓝谷地、卓锦城等开发趋势的影响，本片区的建设也将呈现较高开发强度。

综上，在保证开发建设经济效益的前提下，规划区内土地开发强度以3.0～3.5为宜。

4.3.3 交通承载力

交通承载力的分析思路是把研究区域路网瓶颈点或瓶颈线的通行能力余量作为决定区域开发量的边界条件，利用目标年瓶颈路段的通行能力余量反算目标年区域容许土地开发量。

区域交通影响评价是将区域作为一个整体进行研究，其未来吸发的流量分布可以近似地认为是均衡的。即在靠近拟建项目的区域，对单个的、发生量较小的规划项目，可以认为进入规划项目的交通量几乎均匀分布于所有进入规划项目的各条路段上。在距离规划项目越远的道路上，所分布的以规划项目为终点的交通量应当会越少、越不均匀;越靠近规划项目，这些交通量也就越集中，在方向上越均匀。由此，可以近似认为，在影响范围内、靠近规划项目附近的路段上，均匀分摊了进出规划项目的交通量。对区域可开发用地容积率测算采用逆四阶段法进行:

(1)确定居住和商业的高峰小时出行系数;

(2)确定本次区域的综合出行系数;

(3)确定区域整体可供开发的住宅和商业可供开发建筑面积;

(4)计算住宅和商业建设用地的平均容积率。

从道路交通承载力来看，该片区住宅建设用地平均容积率应不宜超过4.04，商业用地平均容积率不宜超过6.02。

4.3.4 公服设施承载力

《成华区2(XI.A)－b，c，d，e，f控制性详细规划(第 4版)》确定琉璃场片区规划居住人口8.8万人。各类设施千人指标满足国家指标。

因此就目前的公共服务设施承载力来看，本片区规划二类住宅用地88.60 hm2，按人均居住建筑面积35 m2计，则片区综合容积率约为3.5。

4.4 地块容积率的取值范围

基于上述分析，本片区住宅用地的地块容积率取值范围主要受土地价值和公服承载力的影响，其开发强度宜在3.0～3.5;商业用地的地块容积率取值范围主要受中心城形态分区和道路交通承载力的影响，其开发强度宜在5.0～6.06。

4.5 地块容积率的转移

成华区龙潭寺片区的用地采用“总量控制，内部转移”的办法进行控制，既不会直接影响开发单位的利益又能实现疏密有序的空间形态。

4.5.1 调整原则

(1)中心城形态分区所确定的住宅开发总量满足上述分析的3.0～3.5范围，商业开发总量满足上述分析的5.0～6.0范围。拟调整地块均根据《成都市规划管理技术规定(2008)》所确定的住宅用地和商业用地的基准容积率。

(2)本次调整在未出让用地内进行指标调整，平衡总建筑量。不涉及现状、已出让、已开发建设用地。

(3)在符合形态分区所确定的总量的前提下，拟调整地块根据城市设计需求，在未出让用地内进行指标调整。

4.5.2 容积率调整

根据城市设计方案，对未出让用地中的四处住宅地块和三处商业用地的容积率进行调整，调整后满足容积率转移的原则，优化了该区域的空间形态。

5 结束语

本文借鉴了日本街区规划制定容积率的控制体系，总结了旧城更新中未出让地块的容积率确定方法。该方法综合考虑了形态分区、土地价值、交通承载力和公服承载力等影响容积率确定的要素，通过总量平衡、指标转移，最终将城市设计的意图落实到规划建设中。本文研究的方法还需在实践中进一步地完善和优化。

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