民生幸福建设的路径选择与机制创新

陈 如 匡 强

（陈如：南京市社会科学院副院长，研究员；匡强：南京师范大学教师）

一、民生幸福的基本内涵与时代价值

民生是幸福的前提和条件，幸福是民生的目标和方向。幸福在字典里的解释是“生活、境遇称心如意”，由此看来，幸福既是和“心”、“意”有关的人们的主观感受，也是人们对“生活”、“境遇”的一种要求。从本质上看，幸福就是人们基于某种价值观和偏好对自身生活状态所作出的感受和评价，是人们对外界环境和个体生活质量满意程度的一种相对稳定的心理反映，是人们就此体验到的一种理想的或非常满意的存在状态。大量研究表明：幸福感与生活事件、经济收入、社会环境、人际关系等外在因素不同程度地相关，而性别、基因、人格特质、健康和能力等内在因素对幸福感的影响则较为稳定和长远。

民生其实有广义与狭义之分。狭义的民生就是指国民基本生计，主要包括通常人们所说的衣食住行、生老病死等方面。广义的民生包括与国民生活相关的所有方面，除了基本生存和生活状态外，还包括基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护状况等等。广义民生是在狭义民生基础上的进一步扩展，也就是当民众最基本生存问题满足之后，会考虑自身的发展机会和发展权利等问题，比如包括需要充分就业，具有培训晋升机会，享有平等竞争环境，健全的社会保障机制，劳动权、财产权、社会事务参与权等基本权益，甚至更高的精神追求，如生命价值、健康价值、尊严价值，等等。概括起来，可以形成一个民生的“三层架构”（参见图1）。

图1 民生的“三层”架构

民生幸福具有时代性与区域性，它会随时空的变化而变化，当前民生幸福建设具有重要的时代价值与现实意义。

1.加大民生投入是加快转变经济发展方式、推动科学发展的需要

随着我国经济的快速发展，人民群众对保障和改善民生的需求日益增长，民生领域巨大的内需潜力持续加快释放。加大民生投入，本身就是经济结构调整、经济发展方式转变的应有之义。随着民生投入的不断加大，消费需求已经显示出了这种潜力。社会消费品零售总额由2002年的4.8万亿元增加到2011年的18.4万亿元，增长2.8倍，年均增长16.1%，消费品市场步入了快速发展期。居民消费实现从生存型向发展型转变。

图2 2003-2011年社会消费品零售总额及其增长速度（单位：亿元）

2.提高民生水平是改变经济和社会发展不平衡、推动和谐发展的需要

经济发展和社会发展相辅相成。世界银行在总结发展中国家现代化进程时，提出了“中等收入陷阱”理论，值得高度重视。改革开放以来，我国社会建设虽有很大进步，但仍是一块“短板”，社会结构还相对落后，从就业结构看，2011年二、三产业职工占总就业人口的65.2%，已经是工业社会的就业结构，但农业劳动力仍占34.8%。从城乡结构看，1978年到2011年城市化率从17.9%提高到51.3%，但仍明显落后于同等发展水平的国家。从社会阶层结构看，中产阶层仅占28%左右。可见，现在的就业结构、城乡结构、社会阶层结构等还只是工业社会初期阶段的水平，与我国已处于工业社会中期阶段的经济结构很不平衡、很不协调。目前，社会结构与经济结构不平衡、不协调，已成为我国很多经济社会矛盾的根源之一。

3.落实民生保障是解决当前突出的社会矛盾、推动稳定发展的需要

当前面临社会深刻转型和民生多元诉求的双重挑战，许多过去被高增长掩盖的矛盾逐渐显现，各种利益关系在变革调整中反复博弈，“发展的问题”和“发展起来的问题”同时并存，对妥善处理各方利益关系、增强改革发展举措协调性提出了更高要求。伴随经济快速增长和生活水平提高，人民群众经济、政治、文化等利益诉求明显增多，非经济因素对社会发展的影响愈益凸显。社会流动加快，流动人口管理任务繁重；城镇化进程中土地征用、房屋拆迁引发的矛盾冲突持续增多；劳动力供求关系发生变化，非公有制劳动密集型企业劳动关系紧张问题突出；农村基层财政力量薄弱，一些地方的基层干群关系需要理顺；群体性事件问题突出，社会治安面临的问题日趋复杂；社会转型加速，各种新型社会风险增加。民生问题得不到解决，收入差距扩大、分配不公等问题成为引发社会矛盾的深层原因。

二、民生幸福建设的“四维路径”

近年来，深圳、无锡、北京、上海、广州、杭州、武汉等城市纷纷开展以民生幸福为主要内容的建设幸福城市实践，其中深圳在全国首创“民生净福利指标体系”；无锡第一个开展“幸福市区县”建设活动，推广江阴模式制定了“六个好”幸福市（县）区考核指标体系；北京、上海、广州、深圳率先建立全覆盖工作机制，专门成立社会建设工作委员会（办公室），党委、政府两块牌子、一套人马的社会建设工作组织机构，制定社会建设规划和系列政策意见，统筹协调、全力提升本地的民生幸福指数。民生幸福建设呈现出如下“四维路径”：

1.以就业创业创造幸福。以就业创业创造幸福，就是要以就业创业打开幸福之门。要在全社会范围内大力推进就业创业，并作为推进民生幸福的首要任务。要全面落实就业和失业登记制度，加强城乡劳动力就业失业的动态管理。从社会政策的角度，重点帮扶城镇零就业家庭、双失业职工、被征地农民等困难人员就业。积极实施全民创业计划，使群众干有目标、富有路径、付出有回报，让更多群众在创业中致富。

2.以社会保障巩固幸福。以社会保障巩固幸福，就是通过良好的社会保障奠定幸福之基。社会保障权是公民的一项重要社会权利。众所周知，现代社会也是风险社会，良好的社会保障可以给予每一个社会成员安全感、稳定感，让人们在学习进步、成家立业、服务社会的过程中没有后顾之忧。群众无忧、少忧即是福，社会保障是人民幸福的基础，是国家和社会义不容辞的责任。要进一步加大住房保障力度，推进外来务工人员、非公经济组织从业人员、灵活就业人员参加社会保险，让农民参加高水平养老保险，推进全民医保，不断提高城乡低保和优抚对象的补助标准。

3.以公共服务促进幸福。以公共服务促进幸福，就是通过优质公共服务激活幸福之源。幸福感实质上是一种心理体验，它既是对生活的客观条件和所处状态的事实判断，又是对生活的主观意义和满足程度的一种价值判断，它表现为在生活满意度的基础上产生的一种积极的心理体验。群众的幸福体验和公共服务紧密相关。要及时掌握民情、畅达民意、回应民愿，进一步提高公共服务水平，使人民群众共享资源，共享发展。一方面，要更加注重民生，继续改善群众交通出行、保证食品安全、提高政务服务质量和城乡公共服务支出占财政支出的比重；另一方面，还要进一步创建新的公共服务平台，为人民提供优质公共产品。

4.以城市品质提升幸福。以城市品质提升幸福，就是通过城市品质建设感受幸福之美。人的幸福感与城市之间是双向互动的关系，城市在经济、政治、文化和生活形态方面影响着人们幸福感的变化，同时，人们对城市的认知、需求、归属感、认同感和行动反过来刺激着城市的发展和变迁。2010年上海世博会的主题是“城市，让生活更美好”，这是人们对现代化进程中城市生活的一种希冀。

三、民生幸福建设的机制创新

当前民生幸福建设中存在着以下几个突出的问题：一是民生幸福建设的投入结构仍需进一步优化；二是民生幸福建设的统筹规划和综合配套仍需整合；三是民生幸福建设的考核机制和体系还不够健全。为此，我们需要实现以下机制的创新，实现民生幸福建设的科学化：

1.组织保障机制

建立健全民生幸福建设的组织体系。为加强对民生幸福建设的组织协调，形成“大民生幸福”的工作格局，可建立由党委政府全面统筹、各部门分工协作的组织架构，完善政策协调、强化政策实施。民生幸福建设组织的主要职责：一是研究制定民生幸福建设的长期目标和年度目标，出台相关意见，审议民生幸福建设的重大事项；二是推动实现民生幸福建设的系统化、规范化和制度化；三是指导民生幸福建设的监督检查与考核评价，确保民生幸福建设落到实处。

明确“民生幸福为重”的公共财政导向。民生幸福建设不仅需要公共规划引领，还需要强调公共投入支撑。通过研究编制民生幸福资金需求规划，调整优化公共财政支出结构，进一步明确以“民生幸福为重”的公共财政导向，财政支出向就业、教育、医疗、社会保障、住房等与民生幸福密切相关的基本公共产品倾斜，确保将有限的财力更多地用于民生幸福和公共服务。确立每年政府用在民生幸福和公共服务上的政府投资占全年政府投资的目标值，同时要广泛动员社会力量参与民生幸福建设，积极引导社会资金和民间资本投向民生幸福建设领域。

2.需求整合机制

民生幸福需求调查。坚持民生需求信息来源于民意，创新目前的民生幸福建设决策机制，将民生幸福建设决策由“政府决策——公众被动接受”转变为“公众表达需求意愿——政府集中决策”，由“供给主导决策”转变为“需求主导决策”。民生幸福建设决策创新的关键是建立起公众对民生幸福需求的表达机制并将其引入政府的决策。可借助第三方，基于科学的抽样方法，进行民生幸福需求调查。

人大代表建议、政协委员提案汇集。近年来人大代表建议、政协委员提案，大都与民生幸福息息相关，因此，人大代表建议、政协委员提案应该成为民生幸福需求的重要信息源。

网络问政平台舆情收集。充分发挥网络问政平台成本低、互动性强的特点，长期设定民生幸福建设议题，加强政府与公众的主动沟通，保障公众的话语权，并在此基础上展开对公众民生幸福需求的舆情收集与分析，较为全面而客观地获得网民的意愿和态度。此外，将基于科学抽样的民意需求调查结果与人大代表建议、政协委员提案及网络公众舆情相结合，进一步明确民生幸福需求的重点问题以及相应措施。

3.目标倒逼机制

创建民生幸福指数测评体系。创建民生幸福指数测评体系，能够使政府明确年度的民生幸福发展整体情况，促使政府部门正视经济社会发展全局，增强行政决策中的民生意识。民生幸福指数测评体系，包括民生幸福建设考核指标体系和民生幸福建设评价指标体系两大组成部分。民生幸福建设考核指标体系是一个驱动程序，通过制定对各部委、责任部门的民生幸福建设时间进度表，保证重点民生幸福项目的具体落实。而民生幸福建设评价指标体系则是一个综合评价体系，通过制定对各部委、责任部门的民生幸福建设绩效考核，根据主观指标（民生幸福公众满意度调查）与客观指标（责任部门工作实绩）相结合的考核办法，推动各项民生幸福建设工作的开展。

建立目标分解与工作进程的倒逼机制。首先，各部门根据民生幸福建设考核指标体系制定目标任务。每一项民生幸福指标都有明确的时间表和责任人，各相关职能部门要围绕民生幸福建设目标及年度工作任务，制定实施方案，进行细化、量化，层层分解，将任务落实到具体的领导和个人，实行责任包干。其次，围绕民生幸福需求目标形成时间倒排，确保“目标分解到季、进度安排到月、措施细化到周”，使民生幸福重点工作按时完成。

4.监督检查机制

实行定期报告、定期督查制度。一是实行民生幸福工作定期报告制度。党委、政府按季度定期听取有关责任单位的民生幸福情况汇报，研究解决民生幸福工作推进中存在的困难和问题。二是实行民生幸福工作定期督查制度。成立督查组，针对重点项目和指标推进情况，采取联合督查、现场调查、暗访调查等形式，做好督促检查工作。

发挥人大监督、政协参政议政的作用。关注与改善民生是人大代表及政协委员的职责，人大代表建议、政协委员提案也是民生幸福需求的重要信息源，为充分发挥人大监督、政协参政议政的作用，应由各级人大常委会负责对重点项目进行监督，由政协负责对民生幸福建设实事类和重大活动任务类开展专题视察，由纪检部门负责对审批事项类项目进行监督检查等。

加大市民、媒体等社会力量的监督力度。重大民生幸福决策只有让民众了解并积极参与，才可能达到预定目标。民生幸福建设状况需要主动接受媒体和网络平台的监督，使政府的民生幸福决策方案及其决策过程日益走向透明化、科学化、民主化、公正化和规范化。

5.绩效评价机制

将民生幸福指数考核作为干部政绩考核的重点。充分发挥民生幸福建设评价指标体系的“指挥棒”作用，将民生幸福指数考核作为干部政绩考核的约束性指标，引导各级干部树立正确政绩观，切实加强民生幸福建设。对重大民生幸福建设工程推进中不能完成任务或不能兑现公开承诺的责任单位和责任人实行问责。

以市民满意作为评价民生幸福建设状况的重要标准。将民生幸福公众满意度的监测工作纳入党政决策体系，定期开展民生幸福公众满意度调查，作为动态反映民生幸福建设状况与绩效的“指示器”。

对民生问题实行“一票否决制”。根据各责任部门民生幸福建设评价指标体系完成情况，对民生问题实行一票否决制度。