集约型城镇化倒逼土地制度改革

李景国

李景国 中国社会科学院城市发展与环境研究所土地经济与不动产研究室主任、研究员

集约、和谐发展是新型城镇化的重要内涵。我们至今走过的城镇化还远不是集约型城镇化，土地利用尚未达到集约化是其重要标志之一。促进土地集约利用，从而推动集约型城镇化需要改革土地制度。

就土地利用而言，城镇化也是土地的城镇化过程，是农村居民点用地减少、城镇用地增加的过程，更是土地权益的再分配过程，目前的土地制度对土地城镇化过程中农民权益的保护尚存诸多缺陷，我们至今走过的城镇化也远不是和谐型的城镇化，在此意义上一样需要改革土地制度。

集约型城镇化需要土地制度改革

目前，从城镇居民点用地看，首先，土地的城镇化速度显著快于人口的城镇化速度。2001至2010年全国城镇建成区用地年均增长5.97%，而城镇人口年均增长仅有3.78%。特别是“十五”期间，全国城镇建成区用地平均每年保持7.70%的增速，远高于城镇人口年均4.13%的增速。其次，城镇人口密度下降、人均用地面积上升。城镇建成区的人口密度，由2000年的0.85万人/平方公里下降到2010年的0.73万人/平方公里。城镇建成区人均用地面积由2000年的117平方米/人提高到2010年的137平方米/人，已远超有关规定的上限标准。再次，城市人均建设用地远高于世界平均水平。我国城市人均建设用地远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的平均水平。

从农村居民点用地看，1990年全国农村居民点人均用地面积高达191平方米，远超国家规定的最高标准(人均150平方米)。根据2011年2月16日国土资源部提供的数据，将统计公布的7.13亿农村人口和1.5亿进城务工农民加在一起，2011年人均农村居民点用地仍达到214平方米。

对此，国土资源部认为，未来十年（约到2020年），随着城镇人口基数的不断扩大，在土地集约利用水平不断提高的情况下，预计城镇建设所需用地仍在4000万亩以上。按人均保留150平方米用地上限测算，全国农村居民点用地可腾退出8000万亩左右。因此，提高城乡居民点特别是农村居民点用地的集约度，不仅不需要新增城乡居民点用地，还可通过复垦整理增加耕地。

用制度设计解决土地价格的“剪刀差”

城镇化过程也是农地非农化和农村居民点用地减少的过程，土地的资产属性也使该过程成为土地权益的再分配过程，事关城镇化过程中的城乡关系，其制度最主要的是征地制度和农村居民点建设用地的管理制度。

经过十几年对征地制度的持续改革，我国社会的相关法律意识明显提高，征地程序日益健全，征地补偿标准逐步提高，安置渠道也有了更多选择，被征地农民的社会保障制度初步建立，但是仍存在不足之处：

对征地补偿标准一直采取原用途补偿，低价补偿、高价出让，农民不能分享土地用于工业化、城市化产生的增值收益；虽对征地中“公共利益”界定一直在探索，但至今尚不明确；一方面城乡结合部被征地农民对补偿相互攀比，另一方面土地市场地价格不断攀升，而非城乡结合部被征地农民补偿仍然较低；失地农民如果没有其他劳动技能，生活艰难；征地补偿本质上由政府定价，被征地农民难有话语权等。

2011年9月22日，位于上海市闵行区的一处大型经适房建设工地。我国城市人均建设用地面积远高于发达国家平均水平。

被征地农民利益得不到保障，导致产生社会矛盾甚至群体性事件，已经实际影响到社会的和谐。有学者认为，计划经济时期主要靠工农业产品价格的“剪刀差”掠夺农民为工业化提供积累。进入市场经济之后，事实上又走上了靠掠夺城乡土地价格差为城市化提供积累的道路。

城镇化过程中农村人口必然减少，农村居民点用地也理应随之缩减，但目前缺乏相关制度支撑。与丰富、成熟的城市房地产立法相比，农村房屋及宅基地管理的立法存在空白，已有规定也较粗浅；国有土地使用权可以通过“招、拍、挂”等方式进入市场，实现土地的价值，而集体建设用地使用权流转却受到限制，不能适应现实；对农村房屋及宅基地流转的限制，使农村宅基地使用权的价值不能体现；缺乏对农民清退闲置宅基地的鼓励政策，使农民缺乏清退闲置宅基地的积极性，导致进城农民双重占地，城镇化难以集约；农民可以通过转租、入股等形式，实现承包地流转、集约经营、规模经营，但其房屋及宅基地却一直被排斥在外等。

农地非农化过程中，土地征收与出让价格的巨大“剪刀差”使农民的土地收益受损，农村宅基地及房屋流转的限制使农民的资产无法资本化。不仅使城镇化难以成为城乡融合的和谐城镇化，也使农民缺乏迁移进城的资本，影响城镇化进程。

土地制度应与新型城镇化相协调

党的十八大报告提出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”征地制度改革需要进一步完善征地程序，规范政府的征地行为；区别公益性、经营性用地，探索、落实十七届三中全会提出的逐步缩小征地范围的要求；改变政府定价的做法，保证被征地农民有知情权与参与权，听取农民的合理意见，提高农民在土地增值中的分配比例；或引入征地单位与被征地农民之间的谈判机制，参照土地改变用途后的市场价格，经协商确定土地补偿费；完善货币安置、社保安置、实物补偿等多渠道的补偿安置模式，确保失地农民享受社会保障并得到培训、就业机会，防止农民失地又失业。通过征地制度改革，减少和避免因征地出现社会矛盾和群体性事件，使城镇化过程成为和谐的过程。

推进集约型城镇化，需要城镇化过程在城镇居民点用地增加的同时缩减农村居民点用地，其制度设计应将城乡居民点用地增减挂钩、农村宅基地及房屋管理、新农村建设等纳入同一框架，建立城乡统一的建设用地市场。

具体而言，首先，在未来城乡居民点用地总量不增加甚至减少的情况下，根据土地利用总体规划，逐步缩减农村居民点用地，腾出的建设用地指标向城镇流转，用于增加城镇建设用地，实现城乡建设用地增减挂钩；其次，农村建设用地指标向城镇流转必须通过建设用地市场实现，由市场定价；再次，建设用地指标交易所得用于原村庄用地的复垦整理、农民的搬迁和补偿等，切实保障农民权益；最后，挂钩指标交易采取“先造地后用地”的模式，可以建立专门社会机构（公司）负责原农村用地的整理、农民的搬迁和指标交易。城乡居民点建设用地增减挂钩指标的市场化流转，可以实现农村居民点用地价值，保障农民权益，激发农民清退闲置废弃宅基地的积极性，推进农村居民点用地集约，实现城市反哺农村，推进城乡均衡发展，因城镇用地指标不再无偿获取，也可促进城镇集约用地。