PPP模式在高职院校的应用探析

□白夏平

PPP模式在高职院校的应用探析

□白夏平

PPP模式是公共部门与私人企业长期相互合作的一种新型融资模式，结合高职院校实际情况，借鉴国外PPP模式及该模式在我国基础设施领域建设的实践经验,对我国高职院校引用该模式进行了探析。

PPP模式；高职院校；项目融资

PPP(Public–Private-Partnership)模式即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的长期相互合作关系的融资模式。在这种合作中各参与主体是以“共赢”或“多赢”为理念，以融资项目为载体，以利益为纽带的战略联盟，实际运营中他们之间会相互协调、相互合作、共担责任，尽管结果不能达到自身理想的最大利益，但总收益却是最大的，实现了社会效益最大化，很显然这种模式是我国高职院校融资的一种有效模式。

一、PPP融资模式应用于高职院校的现实意义

（一）促使政府角色转换，减轻财政负担

政府由过去在高职院校建设中的资金提供者角色，转换成与私营企业合作，扮演公共服务中的监督、指导与服务者的角色。为此，政府必须先要进行教育管理制度与教育投融资体制的改革与创新。随着这一角色的转变，既减轻了政府的财政预算压力，同时也保证了项目质量。

（二）PPP模式是一种战略合作关系，风险分配合理

PPP模式最大的特点就是项目的投资者、经营者和政府或所属机构之间的协同经营、长期合作[1]。私人企业在项目的前期就参与进来，和高职院校共同负责完成项目的识别、可行性研究、建设、融资等阶段，并随着项目的具体情况来划分合作各方之间的权利义务，形成责任和风险共担。另外政府分担风险的行为降低了投资者和经营者的风险，融资难度的减小使得融资成功的可能性提高了。

（三）使投资主体多元化，防范债务危机

高职院校是非营利性的事业拨款单位，其投资是以政府财政性投入为主，近年来随着国家对高职教育的重视和政策引导，高职教育规模迅猛扩张，尽管随着国家GDP的增长预算内教育经费在逐年增加，但仍然不能满足高职院校快速扩建需要的资金，银行贷款建设的实践中，使得许多学校背上了沉重的债务负担。教育领域的投融资改革就是要开创多元化的教育投资渠道,吸引更多的投资主体[2]，PPP模式引入高职院校是一种新的融资尝试，在避开债务危机的同时解决了高职院校建设中的资金缺口。

（四）有利于控制成本、强化管理

民营资本进入高职教育领域育带来资金的同时也引入了市场机制，它可以利用私人企业的先进技术和管理经验，控制项目的建设和运营成本，创新高职院校的管理水平，提高运行效率，实现政府部门和私人部门优势互补，产生“协同效应”（Synergy Effects），为高职教育的进一步发展和教育创新打下了基础。

二、民间资本利用PPP融资模式投资高职教育的可行性

（一）有利的政策支持

民间资本利用PPP模式投资高职教育的实质是社会力量参与高职教育。2002年国家出台了《民办教育法》及实施条例，鼓励社会力量投资教育，为民间资金进入教育领域提供了明确的法律律依据。随后各地方政府也纷纷出台优惠政策，放宽门槛，吸引民间资金投资高职教育领域。2005年国务院颁布的《国务院关于鼓励支持和引导个体私营非公有制经济发展的若干意见》打破坚冰，为民营资本进入公共基础设施建设定下旋律。2010年5月13日，国务院出台的《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，进一步为民间资本营造更广阔的市场空间。2009年初温家宝总理在国家科技领导小组会议上的讲话中也确表示：非常赞同教育资金的多样化来源，在全社会崇文重教要利用全社会的资源，可以把这项工作列入规划等等。这些政策的倾向为PPP模式在我国高职院校的运用提供了有利的政策保证。

（二）高职院校自身的融资需求

随着高职教育规模的不断扩大，单靠国家财政性投入已很难满足发展的要求，许多高职院校也曾大胆尝试银行贷款、社会捐赠等方式进行融资，但由于制度建设问题或办学质量问题，使得社会捐赠资金比重小又不稳定，而银行贷款确实在一段时间成为高职院校融资的有效途径，然而随着高职院校的盲目建设扩张，财务风险也迅速升高，接踵而来的是巨额的债务危机。连锁反应，银行为降低风险不得不采取收紧政策,许多高职院校因此出现了严重的资金缺口,办学计划出现困境，而这一且最终可能导致政府为此而买单。亟需引进一种新的融资模式，借助社会资金，建立政府、高职院校和社会投资主体的合作关系来解决这一问题。

（三）有充足的民间资本和投资愿望

截至2010年3月底，全国城乡居民储蓄存款715020.29亿元(数据来源：2010年3月份金融机构人民币信贷收支表)，还有未统计出的大量民间信贷资金，高额的居民储蓄显示我国存在大量社会闲置资金。据《中国民营经济发展报告（2008-2009）》显示，2008年以来，国际国内宏观经济环境发生了重大变化，民营经济的发展遭遇了严重困难和挑战，仍然呈现了良好的发展态势，2009年第一季度，私营经济完成税收14063.9亿元，在全部税收中的比重达到10.25%。另外据统计，中国企业500强中，民营企业数量和营业收入所占比重，已经分别从2003年的13.8%和5.6%,上升到2009年的20.8%和9.2%。不管是大量的民间储蓄未转化为投资，还是蓬勃发展的民营企业具有参与社会办学的经济实力，都为高职院校进行PPP模式融资提供了有力的资金保障。

企业投资教育是回报社会的行为，可以获得较高的社会声誉，产生较好的广告效应。同时因为近年来我国高职教育发展迅速，前景较好，又有国家相应的政策支持和税收优惠，企业投资高职教育同样可以取得稳定可观的经济效益。

三、高职院校PPP融资模式分析

PPP融资模式运用于高职院校的建设，绝不是简单地套用一般基础设施项目的PPP融资模式，而是该方式延伸使用范围的再度创新。PPP融资模式结构如图1所示，该结构中包括三类结构主体：高职院校（公共部门）、私营部门和其他利益相关者（供应商、承包商、运营商、金融机构、咨询公司等等），这三类利益主体的互动过程就是PPP模式的实现过程[3]。首先由政府或高职院校作为PPP项目发起人与私营机构合作投资成立项目公司，项目公司既有高职院校的股份又有私营机构的股份，其中高职院校一般采取委托其后勤集团参与融资项目的选定、审批、筹资、建设和经营等；其次是项目公司通过签订一系列的合同如图2所示，集结项目的各利益相关者，通过发生不同形式、不同程度地互动关系，实现资源整合，满足项目融资的需要，完成项目的建设和运营；三是根据项目经营者的经济实力和资金需求量大小，可以选择一家商业银行或多家金融机构组成项目金融机构。

图1 PPP模式结构图

图2 PPP模式中的合同关系

四、PPP融资模式应用于高职院校应注意的问题

（一）创造良好的法律环境

尽管为了促使项目融资在我国的应用，国家目前已经进行了一些相关法律法规的出台或修订，但更多停留在给民营资金参与公共设施建设的平台和环境方面，涉及合同、保证、税收等方面的较少，使得PPP模式在运行中，许多问题缺乏相应的法律约束和权威指导，如对政府保证方面的问题分析：有些方面的保证本身就缺乏法律的规定，所以存在立法空白需要新法来填补；有些方面的保证，现存的法律相互之间存在矛盾；有些方面的法律，已经存在较成熟的法律，但现行的法律难于包容这种特殊模式，即如果使用现行的法律，会产生很多问题等等。这种法律法规体系的不健全，往往导致投资者因过高估计投资风险而影响最终的投资决策，或导致已经投入的项目以流产而告终。创造良好的投资环境，完善健全的法律法规制度是前提。所以更现实的操作仍然急需一部有关PPP模式的法律法规，并建立政府协调机制，王守清教授曾说“无论是国有公司还是民营企业，政府选择项目法人的标准只有一个——效率”[4]，而创造良好效率的前提是要有良好的法律制度环境。

（二）建立有效的政府指导与监管

高职教育关系国计民生，投资回收期较长，对需要利用PPP模式融资改革的院校，政府要创造相关政策法律环境的同时，也要进行相应的指导和监管，以保证PPP模式顺利实施。首先在调动私营部门参与高职教育投资的过程中，一方面选择操作较容易的高职院校和适宜于该模式的项目，另一方面选择能够保证教育投资持续稳定的有经济实力的企业；其次成立专门机构来协调财政，税务，物价管理等在项目筹资、税收政策、服务收费标准制定等时涉及的多方政府各部门的关系；第三引进社会监督机制，将所有涉及的利益相关方都纳入监管的范围，保证各相关方的赢利是在为公益目的服务的原则之下。

（三）协调项目利益相关者，签订周密全面的合同

在PPP融资模式中，利益相关者之间的互动关系存在于项目融资管理的各个阶段，他们之间能否协调是影响项目融资成功的关键因素之一，所以一方面对利益相关者管理进行研究分析，做好利益相关者的角色定位、管理机制分析，制定出有效管理策略，在确保项目投资效益的基础上，实现高职院校、私营部门、政府、金融机构等众多利益相关者“多赢”的目标；另一方面通过制定周密全面的合同对目前的法律规定和规章制度的漏洞进行弥补[5]，如果出现违约事件，仲裁和诉讼等手段就可以予以解决，以保护项目相关利益者各自的权益。

（四）推动高职教育体制创新

我国传统的高职教育体制中，学校是一个纯公共产品，在教育投资方面，政府一方面管的太多，干涉太强，另一方面投资存在的刚性，加之科学投资模式建立的迟缓、政府科学监督的缺位，产生信息不对称、管理错位等现象非常多，使得学校的运行缺少合理的激励机制和监督约束手段，造成资金不到位和社会投资主体难以进入教育领域的两难局面，羁绊着高职院校的健康持续发展，也制约着PPP模式在高职院校的的运行。推行PPP模式要有良好的体制环境，教育事业的投融资体制改革,要与教育体制改革同步进行,以PPP模式推进我国高职院校教育体制创新。首先建立现代高职教育管理体制，实现政校分开，正确划分政府和学校的责任；其次建立科学合理的激励约束机制，一方面以吸引和留住优秀人才，另一方面吸引社会资金的投入；第三，正确认识公益性和营利性项目对投资的要求，将学校后勤等非教育部门社会化，真正促进学校面向社会和市场办学；第四，大胆借鉴，仔细论证，积极主动地引入专业投资机构，严格运行PPP模式，为高职院校发展融入资金。

五、结束语

在高职教育的持续快速发展中，民间资本的参与可以有效地引入资金，缓解政府的财政压力，同时引入市场机制，提高学校设施建设的运行效率，又以此来推进教育体制的改革。作为高职院校融资的一种有效途径，PPP模式在我国的应用尚不成熟，广泛推行还存在着很多问题，但随着理论界的研究和实践中的逐步完善，必将在高职院校设施建设中得到广泛推广。

[1]贾康，孙洁.公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能[J].财政研究，2009（10）.

[2]李飞龙.国外基础教育PPP办学模式的实践及启示[J].外国教育研究，2010（07）.

[3]徐霞，郑志林，周松.PPP模式下的政府监管体制研究[J].建筑经济，2009（07）.

[4]柯永建，王守清，陈炳泉.激励私营部门参与基础设施PPP项目的措施[J].清华大学学报(自然科学版)，2009（09）.

[5]张同功.项目融资模式创新研究[J].中国投资，2010（05）.

白夏平（1975-），女，陕西澄城人，渭南职业技术学院经济管理学院副教授，硕士，研究方向为财务管理教学研究。

G710

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1001－7518（2013）30－0028-03

责任编辑 蔡久评