中等职业教育免费的必要性与可行性

□郑晓华

中等职业教育免费的必要性与可行性

□郑晓华

中等职业教育作为高中（中等）阶段教育的重要组成部分，不仅起着调节中等教育中职业与普教的结构关系，而且这种结构的比例合理与否影响着“中国制造”的重要投入要素的充足性，也为“中国创造”提供智力和技术支持。鉴于其在国民经济发展中的重要战略性和先导性与基础性的地位，具有很强的外溢性，越来越具备纯公共产品的性质，因此中等职业教育作为后义务教育的下一个免费普及的重要战场，必将为推动中国高中阶段教育的义务化（免费）起到排头兵的作用，为中国经济的持续发展提供源源不断的制造性、服务型、生产型技术人才。目前国家政策已决定逐步推进中等职业教育义务化，先后采取了很多使中等职业教育逐步免费的重要政策，取得了良好的效果，在中央不断加大投入等政策的引导下，一些地方已经全面展开中等职业教育的义务化，可以预见在不远的将来我国将迎来全国范围内的中等职业教育义务化。

中等职业教育；免费；必要性；可行性

一、中等职业教育免费的必要性

（一）中等职业教育作为中等教育的重要组成部分，调节着普通教育与职业教育构成比例，为国民经济发展培养重要的职业技术人才

从上世纪80年代至今，我国政府先后出台的很多政策都提出要使中等教育中普通高中与中等职业教育的在校生与招生规模基本一致，培养和培训更多的高素质劳动力。

中等职业教育要发展，要进一步提高这类教育学生在高中阶段的比例，为优化教育结构、加快普及高中阶段教育做出贡献。早在1965年，全国各类中等职业学校在校生已经占高中阶段在校生的53%，文革十年，职业教育受到了很大破坏，技工学校、农业中学和半工半读学校绝大部分已经停办，到1976年，我国整个高中阶段教育中绝大部分就是普通高中，当时留下的中专学校比例已经很低，教育结构严重失调。文革结束之后，1978年4月22号，邓小平在全国教育工作会议上发表重要讲话，强调教育结构要改革，特别是中等教育结构，要加大职业教育的比例。1980年教育部批准和采纳了《关于中等职业教育改革的报告》的建议，开始着手中等教育的调整工作，原有的技工学校得到了恢复和发展[1]。

随后中共中央和国务院于1993年2月13日发布的 《中国教育改革和发展纲要 （中发[1993]3号）》指出“高中阶段职业技术学校在校学生人数有较大幅度的增加，未升学的初中和高中毕业生普遍接受不同年限的职业技术培训。”[2]2002年出台的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定（国发〔2002〕16号）》再次提出“要以中等职业教育为重点，保持中等职业教育与普通高中教育的比例大体相当，‘十五’期间，职业教育要为社会输送2200多万名中等职业学校毕业生，每年培训城镇职工5000万人次，培训农村劳动力1.5亿人次。”[3]2005年出台的 《国务院关于大力发展职业教育的决定（国发〔2005〕35号）》也再次提出中等职业教育与普通高中招生规模要相当，“到2010年，中等职业教育招生规模达到800万人，与普通高中招生规模大体相当，‘十一五’期间，为社会输送2500多万名中等职业学校毕业生，每年培训城乡劳动者上亿人次，使我国劳动者的素质得到明显提高。”[4]

经过了30多年的调整，到2011年我国中职占高中阶段教育招生数的48.89%，教育结构得到了优化，初步实现了中央提出的普通教育和职业教育规模大体相当的目标[5]。而2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也对今后10年高中阶段的比例结构提出了要求，“加快普及高中阶段教育，到2020年，普及高中阶段教育，满足初中毕业生接受高中阶段教育需求，根据经济社会发展需要，合理确定普通高中和中等职业学校招生比例，今后一个时期总体保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当。”具体指标为到2020年普通高中与中等职业教育在校生达到4700万人，高中毛入学率达到90.0%，其中中等职业教育在校生2350万人[6]。

（二）加快普及中等职业教育有利于“中国制造”品质的提升和为“中国创造”培养基础性技术人才

免费实施中等职业教育有利于更快、更好、更多地为“中国制造”与“中国创造”培养必须的职业技术人才。我国走新型工业化道路，培养为生产、服务一线急需的技能型人才，特别是现代制造业、现代服务业紧缺的高素质高技能专门人才，都需要加快发展中等职业教育的速度和规模，以培养数以亿计的高素质劳动者和数以千万计的高技能专门人才[4]。而培养和培训较高素质的职业技术与服务人才一直是我国中等职业教育的重要目标。目前我国正处于经济结构调整以及产业换代升级的转型时期，尤其是为提升“中国制造”的品质和声誉而培养后备人才，没有高质量的中等职业教育人才，就没有高水平、高质量的制造工艺，“中国制造”的品质就会受到制造技术及工艺人才的瓶颈制约[7]。如果没有这样的人，升级后的产业没有充足的高素质劳动者来支撑，最后就形不成经济规模和效益，也是不能实现的[8]。而我国目前产业工人中只有1/3是技术工人，在技术工人中初级工高达60%、中级工占36%，高级工仅占4%[9]。因此我们需要大力发展中等职业教育，为我国培养足够数量的职业技术工作人员，而免费实施中等职业教育后，少了学费成本的困扰，加上国家的各种助学政策，应该能吸引更多的农村优质生源和城市贫困家庭子女接受中等职业教育，增加“中国制造”和“中国创造”所需的职业技术人才，更好地为促进中国经济转型和升级换代提供最重要的生产投入要素——掌握职业技能的劳动力。

总之，中等职业教育可以为初中毕业生和城乡新增劳动者、下岗失业人员、在职人员、农村劳动者及其他社会成员提供多种形式、多种层次的职业学校教育和职业培训，是国民经济和社会发展的重要基础，是实施科教兴国战略、促进经济和社会可持续发展、提高国际竞争力的重要途径，是调整经济结构、提高劳动者素质、加快人力资源开发的必然要求[3]。

（三）加快普及中等职业教育有利于培养和培训高素质农村技术人才，有利于“三农”问题的解决

免费实施中等职业教育有利于培养和培训农村职业技术人才，打造农村经济升级换代所需的“新型高素质农民”，更好地服务和解决 “三农”问题。农村职业教育是我国职业教育的重要组成部分，肩负着为国家培养农村实用人才，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民的重任。培养新型农民是建设社会主义新农村的一个基本问题，是解决好“三农”问题的关键[10]。

而目前我国农村劳动力现状和发展趋势令人堪忧，当前农民工总量约有2.6亿，每年以900万-1000万人的速度加速转移，务农农民尤其是青壮年农民急剧减少，农村出现空心化。在很多地方都出现了这样的景象，农村青壮年劳力集体出逃，奔向城市里的工厂，过着打工生活，在田间地头，农业生产只好由妇女、儿童、老人组成“杂牌军”来承担，80后、90后新生代农民离土地越来越远，并且普遍缺乏从事农业生产的意愿与技能[11]。

为了鼓励和支持农村职业教育发展，大力提高农民文化水平，培养新型农民，促进农民增收，努力推动现代农业建设，培养和培训高素质农村技能人才及加快农村劳动力向城镇转移，我国政府先后出台了很多连贯一直的政策以促进农村职业人才的培养和培训。

早在1996年颁布和实施的 《中华人民共和国职业教育法》就对发展农村职业教育和培训农村技术人才提出了要求，“县级人民政府应当适应农村经济、科学技术、教育统筹发展的需要，举办多种形式的职业教育，开展实用技术的培训，促进农村职业教育的发展。职业学校、职业培训机构实施职业教育应当实行产教结合，为本地区经济建设服务，与企业密切联系，培养实用人才和熟练劳动者。”[12]随后国务院办公厅于2003年9月18日出台的《国务院办公厅转发农业部等部门2003-2010年全国农民工培训规划的通知（国办发〔2003〕79号）》中指出我国“在2001年新转移的农村劳动力中，受过专业技能培训的只占18.6%，农民工素质亟待提高。”因此需要“逐步扩大培训规模，2003-2005年，对拟向非农产业和城镇转移的1000万农村劳动力开展转移就业前的引导性培训，对其中的500万人开展职业技能培训，对已进入非农产业就业的5000万农民工进行岗位培训；2006-2010年，对拟向非农产业和城镇转移的5000万农村劳动力开展引导性培训，并对其中的3000万人开展职业技能培训；同时，对已进入非农产业就业的2亿多农民工开展岗位培训。”[13]

教育部于2004年2月10日发布的 《2003-2007年教育振兴行动计划》中再次提出“大力发展农村职业教育，农村职业教育要以就业为导向，重点建设好地（市）、县级骨干职业学校和培训机构，面向农村扩大招生规模。实施‘农村劳动力转移培训计划’，对进城务工农民进行职业教育和培训；农村成人教育要以农民实用技术培训和农村实用人才培养为重点，充分发挥高等农林学校的作用，建设‘高等学校农业科技教育网络联盟’，推进‘一村一名大学生计划’，为农业科技推广、农村教育培训作出贡献。”[14]教育部等七部门于2004年9月14日出台的《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见（教职成[2004]12号）》中再次强调“发挥县级中等职业技术学校或职业教育中心的龙头作用，大力开展农民实用技术培训，继续组织实施‘绿色证书培训工程’和‘青年农民科技培训工程’，造就适应农业结构调整和农业产业化经营需要的新型农民和技术骨干，加快农业科技的进村入户。”[15]2005年出台的《国务院关于大力发展职业教育的决定（国发〔2005〕35号）》再次提出“职业教育要为建设社会主义新农村服务，实施农村实用人才培训工程，大范围培养农村实用型人才和技能型人才，大面积普及农业先进实用技术，大力提高农民思想道德和科学文化素质。”[4]

教育部办公厅于2008年11月24日出台的《教育部办公厅关于中等职业学校面向返乡农民工开展职业教育培训工作的紧急通知 （教职成厅[2008]6号）》中提出“中等职业学校面向返乡农民工实施学历教育，面向返乡农民工举办短期职业技能培训，要根据返乡农民工的实际需要，采取灵活多样的办班形式，帮助他们提高就业和再就业的能力。”[16]2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也再次强调“加快发展面向农村的职业教育，扩大农村职业教育培训覆盖面，增强服务‘三农’能力，加大培养适应农业和农村发展需要的专业人才力度，支持各级各类学校积极参与培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，开展进城务工人员、农村劳动力转移培训，逐步实施农村新成长劳动力免费劳动预备制培训，制定退役士兵接受职业教育培训的办法。”[6]2012年，中央一号文件明确提出要大力培育新型职业农民，以解决未来谁来种地的问题。按照农村实用带头人的培养规划，从2012年起每年要在全国范围内培养农村实用人才100万人，到2020年实现农村实用人才总量达到1800万人的目标。2013年，教育部启动了国家级农村职业教育与成人教育示范县创建活动，计划5年内共创建300个国家级示范县，引导地方各级政府切实履行好发展面向农村的职业教育责任[11]。

总之，新型职业农民的培养培训工作事关现代农业发展和新农村建设全局，而中职教育在“三农”问题中可成为一个农村职业教育改革的战略突破口，成为培养和培训新型职业农民的主战场。免费中职切实减轻了农民的教育成本负担，鼓励更多的农村家庭和学生愿意接受中职教育；中职教育专注于专业教育，让学生学成毕业后能有一门技能傍身，进城务工不至于如一张白纸，毫无技术，即便不进城务工留在农村，他们也一样是新农村建设的主要力量；农村中职教育是农业科技成果向农业实际生产转化的桥梁[17]。

（四）中等职业教育的产品属性越来越趋近于纯公共产品，进而要求政府有责任提供这一公共产品，也就是要将中等职业教育纳入公共财政保障范畴，并逐步义务化

中等职业教育是具有全局性、战略性、先导性的介于准公共产品与纯公共产品之间的一种近纯公共产品的特殊产品。然而当下中等职业教育仍然具有一定的私人属性，所以也需要社会及个人对其进行成本分担。

杨广俊认为中等职业教育是面向人人、面向全社会的教育，具有鲜明的职业性、社会性、人民性和公益性特征[18]。刘刚认为中等职业教育在具有明显的外部效应,学生通过技能培训,掌握一技之长，能够较为迅速地适应新的工作岗位,从而在整体上为企业、行业、国家和社会创造财富,减少由于劳动力闲置所带来的隐性的社会危害,尤其对于农村青少年,公共产品的性质显著增强[19]。根据公共产品理论,职业教育是一种介于纯公共产品和纯私人产品之间的“准公共产品。”[20]类似地皮江红认为中等职业教育是一种准公共产品，因此要求受教育者和政府共同分担教育成本，鉴于准公共产品中公共产品的属性更强，政府应成为成本的主要分担主体，因此政府在职业教育投入中应居主导地位。[21]唐晓青则认为“职业技术教育关乎我国整个工业、服务业等产业的后续发展能力，是我国技术人才培养的重要组成部分，除了政府、社会等方面的投入之外，企业作为技术人才的使用者，也应该承担部分职业教育经费的投入。”可以通过立法的形式对企业介入职业技术教育的方式、税收减免、企业投入渠道等方面进行明确的规范[22]。马国贤则进一步指出中等职业教育投入应在企业、政府和个人三方按4：4：2的比例来进行成本分担[23]。

然而随着中等职业教育的外在效益不断的增强，随着我国政府教育财政支付能力的不断强大，随着世界工厂对高素质劳动力的需求的不断增加，在我国中等职业教育最终会演变成为一种纯公共产品，纳入义务教育保障的范围。

沈有禄等认为随着中国“世界工厂”的地位的不断增强及与此相对应地对高素质制造业及服务业技术人才的需要的不断加大，中等职业教育必然会逐步演变成为纯公共产品，政府必然会负担中职教育成本的比例也越来越高，中等职业教育的公益性越来越强，中职教育的公共产品属性将进一步增强，甚至变成完全公共产品[24]。李汝则通过对财政性中等职业教育投入的卢卡斯教育资源外溢效应模型的研究表明,政府财政性中等职业教育投入以及人力资源投入对经济增长外溢的作用非常显著，因此她建议将中等职业教育纳入国家义务教育范畴[25]。

二、中等职业教育免费的可行性

（一）国家先后推行了不少有利于减轻中职学生家庭经济负担的助学政策，初步实现了调节中等教育结构的目标

一般来说，读职业学校的学生相对来说家庭条件不是很好，国家出台了面对中职的三类学生免学费，包括农村户籍的学生，涉农专业和城市家庭困难的学生，其中中职学生当中有90%以上都可以免学费，只要读中职全部免学费，无论你是城市还是农村的学生。在免学费的同时还有助学的政策，对于家庭经济困难的学生，还提供助学的帮助，这也是教育公平方面的突破性的进展[8]。

早在1996年颁布和实施的 《中华人民共和国职业教育法》就对资助经济困难的中职学生就提出了要求，“职业学校、职业培训机构可以对接受中等学校教育和职业培训的学生适当收取学费，对经济困难的学生和残疾学生应当酌情减免。”[12]国务院于2002年8月24日出台的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定（国发〔2002〕16号）》提出 “县级以上各级人民政府应支持企事业单位、社会团体、其他社会组织及公民个人按照国家有关规定设立职业教育奖学金，奖励学习成绩优秀的学生，资助经济困难的学生，金融机构要为家庭经济困难学生接受职业教育提供助学贷款。”[3]教育部等七部门在2004年9月14日出台的《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见（教职成[2004]12号）》中也提出“职业教育的专项经费投入，主要采取奖励、直接补助和资助学生等方式，各级政府要通过奖学金、助学金、贷学金和培训费补贴等多种形式，对家庭经济困难群体及其子女接受职业教育和培训提供帮助。”[15]国务院于2005年10月28日出台的 《国务院关于大力发展职业教育的决定（国发〔2005〕35号）》中提出要“建立职业教育贫困家庭学生助学制度。中央和地方财政要安排经费，资助接受中等职业教育的农村贫困家庭和城镇低收入家庭子女，中等职业学校要从学校收入中安排一定比例用于奖、助学金和学费减免，并把组织学生参加勤工俭学和半工半读作为助学的重要途径。金融机构要为贫困家庭学生接受职业教育提供助学贷款，各地区要把接受职业教育的贫困家庭学生纳入国家助学贷款资助范围。要通过助学金、奖学金、贷学金等多种形式，对贫困家庭学生和选学农业及地矿等艰苦行业职业教育的学生实行学费减、免和生活费补贴。”[4]教育部于2006年3月30日出台的 《教育部关于职业院校试行工学结合、半工半读的意见（教职成[2006]4号）》中提出“从2006年开始，各地都要将积极推进职业院校实行工学结合，逐步建立和完善半工半读制度，实现学生免费或低费接受职业教育，作为今后深化职业教育改革的长远目标。”[26]

温家宝总理在《2007年国务院政府工作报告》中指出“重点发展中等职业教育，健全覆盖城乡的职业教育和培训网络，从2007年新学年开始，在普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校建立健全国家奖学金、助学金制度，进一步落实国家助学贷款政策，使困难家庭的学生能够上得起大学、接受职业教育。”[27]2008年国家助学制度进一步完善，中央财政投入223亿元，资助学生超过2000万人，向中等职业学校中来自城市经济困难家庭和农村的学生提供助学金，每人每年1500元，惠及90%的在校生。2009年的政府工作报告指出“特别要重点支持农村中等职业教育，逐步实行中等职业教育免费，2009年先从农村家庭经济困难学生和涉农专业做起。”[28]2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出“完善职业教育支持政策，逐步实行中等职业教育免费制度，完善普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系，完善助学贷款体制机制，推进生源地信用助学贷款。”[6]财政部、国家发展改革委、教育部、人力资源社会保障部于2012年10月22日发布的《关于扩大中等职业教育免学费政策范围进一步完善国家助学金制度的意见（财教〔2012〕376 号）》提出“从 2012 年秋季学期起，对公办中等职业学校全日制正式学籍一、二、三年级在校生中所有农村（含县镇）学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生免除学费（艺术类相关表演专业学生除外）。”“免学费补助资金由各级财政共同分担，中央财政统一按照每生每年2000元的标准与地方财政按比例分担。”“进一步完善中等职业教育国家助学金制度。2012年秋季学期至2013年春季学期，助学金政策覆盖一年级涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生，以及二年级农村（含县镇）学生和城市家庭经济困难学生。从2013年秋季学期起，将助学金政策覆盖范围调整为一、二年级涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生。助学金继续按每生每年1500元的标准由中央财政和地方财政按比例分担。”[29]

（二）中国公共教育财政能力的不断增强，中央投入不断增加，地方为配合自己的经济发展需要，纷纷推出免费政策，逐步实现中等职业教育义务化

从2002年的 《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定（国发〔2002〕16号）》以及2005年的《国务院关于大力发展职业教育的决定(国发〔2005〕35号)》等重要政策文件，中央要求加大与落实各级政府和企业投入责任到安排专项经费，利用金融税收等手段促进中等职业教育发展，同时也对经费管理和使用效率提出了要求；同时中央政府也通过助学金制度、奖学金制度以及其他各种中等职业专项经费等不断增加对中等职业教育的投入。最终引致了中央政府于2009年开始逐步实行中等职业教育免费，2009年先从农村家庭经济困难学生和涉农专业做起[28]。至2012年秋季学期，免学费范围扩大到所有农村学生、城市涉农专业学生和家庭经济困难学生[29]。同时，对涉农专业学生和非涉农专业家庭经济困难学生给予国家助学金补助。目前，13个省区市（内蒙古、山西、江苏、浙江、福建、海南、重庆、四川、贵州、青海、宁波、厦门、深圳）将免学费政策扩大到所有中职学生。教育部职业教育与成人教育司司长葛道凯指出，国家逐步建立职业教育经费投入稳定增长机制。目前，全国共有11个省区市（辽宁、上海、江苏、浙江、福建、河南、湖南、广西、海南、重庆、新疆）制定和实施了职业院校生均拨款标准，按规律办学得到保障[30]。

今后各地政府应该制定和实施本地区的中等职业学生生均拨款标准，从制度上保障本地区中等职业教育的稳定投入，并逐步提高投入比例，尽快实现全国范围内的中等职业教育的免费化。早在2005年的 《国务院关于大力发展职业教育的决定（国发〔2005〕35号）》中就提出了“省级政府应当制订本地区职业院校学生人数平均经费标准。”[4]但是现阶段，由于缺乏有效的学生培养成本支持，财政部门在教育预算过程中显得力不从心，标准制订工作进展缓慢。而职校院校生均经费标准出台后，较之生均经费标准高的地方、职校，相对低的地方及职业院校经费不足情况实实在在摆到了桌面上，无疑增加了地方政府以及财政部门的压力。[31]因此，全国政协委员、中国教育学会会长钟秉林指出应尽快建立生均经费拨款制度，对于职业教育可持续发展具有重要意义。他建议，督促省级政府全面开展职业院校生均经费拨款标准的制订工作，中职生均拨款标准不低于高职生均拨款标准的80%。钟秉林指出，辽宁、上海、江苏等10个省份制定实施了职业院校生均经费拨款标准，为职业教育发展提供了有力保障。但同时，全国其他21个省份尚未完成此项工作。这就导致职业教育投入不稳定，占教育经费投入的比重偏低[32]。

在各地不断意识到中等职业教育对地方经济发展的重要贡献作用下，在中央政府不断增加的财政投入的引导下，各地方政府应及时制定生均经费拨款标准，并严格按照生均经费拨款标准这个刚性要求来不断增加对中等职业教育的投入。相信全部免费实施中等职业教育的省份会很快从现在10个增加到31个，及早实现《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出的“加快普及高中阶段教育，到2020年，普及高中阶段教育，满足初中毕业生接受高中阶段教育需求”，可以预见在今后几年普及中等职业教育将是普及高中阶段教育的重要战场和排头兵。

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[30]张建新,吴刚.13个省区市已实行中等职业教育免学费政策 [EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/edu/2013-06/29/c_116336751.htm,2013-06-29.

[31]李剑平.职教经费保障难在哪[N].中国青年报,2013-08-08(03).

[32]高靓,张婷,柯进.钟秉林委员建议：尽快建职校生均经费拨款制度[N].中国教育报,2013-03-11(02).

郑晓华（1986－），女，广东湛江人，广西大学教育学院2011级硕士研究生，研究方向为教育经济与管理。

国家社科基金资助项目“教育机会分配的公平性问题研究”（编号：10XJY005），主持人：沈有禄。

G718.3

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1001－7518（2013）30－0034-06

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责任编辑 殷新红