职业教育扶贫机制：设计框架与发展思考

□游明伦 侯长林

机制建设是一个动态发展的过程，也是一项长期的工作任务。我国职业教育发展起步比较晚，各级政府、社会各项各业对职业教育的认识有一个不断深化和提高的过程。从扶贫视角对职业教育的发展及其功能认识，更是一个崭新的课题。

2011年，我国出台的《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》，首次把教育扶贫放到了更加重要和突出的地位，全面而系统地确立了教育扶贫的阶段性任务目标。具体来说，到2015年，贫困地区学前三年教育毛入园率有较大提高；巩固提高九年义务教育水平；高中阶段教育毛入学率达到80%；保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当；提高农村实用技术和劳动力转移培训水平；扫除青壮年文盲。到2020年，基本普及学前教育，义务教育水平进一步提高，普及高中阶段教育，加快发展远程继续教育和社区教育。其中，保持普通高中和中等职业学校招生规模大体相当，提高农村实用技术和劳动力转移培训水平，加快发展远程继续教育和社区教育，就涉及职业教育扶贫发展的具体目标。不难看出，我国目前教育扶贫的重点在于巩固九年义务教育和普及高中阶段教育，职业教育扶贫还处于加快发展的阶段。换句话说，我国教育扶贫还侧重于普及文化基础知识，正在开始从传播文化基础知识为主的普通教育扶贫向以培养职业能力为重点的职业教育扶贫转变。基于此，我国对职业教育扶贫开发机制的设计亦处于起步发展阶段。

一、我国职业教育扶贫机制的设计框架

所谓职业教育扶贫机制，是指职业教育扶贫系统内部及其与外部之间的有机制约关系及其运行机理。从我国《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002]16号）、《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号）和《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》（中发[2011]10号）以及《教育部关于推进高等职业教育改革创新引领职业教育科学发展的若干意见》（教职成[2011]12号）、《教育部关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见》（教职成〔2011〕9 号）、《国家中长期教育改革和发展规划纲要 （2010-2020）》等相关文件精神来看，我国职业教育扶贫是开展教育行业扶贫工作的重要组成部分，是教育行业扶贫的一个重要类型，其扶贫机制设计的框架内容，分散体现在国家关于发展职业教育的一系列政策文件之中，其路径采取的是“政府主导的政策推动型”发展模式，具体设计架构主要包括以下几个方面：

（一）职业教育及其相关扶贫政策

职业教育发展及相关扶贫政策是职业教育扶贫开发工作的目标走向，是正确开展职业教育扶贫开发工作的基础和前提。我国扶贫工作坚持政府主导、统筹发展的基本原则，以政府相关政策为导向推进实施扶贫工作。职业教育扶贫也不例外，具体 包括职业教育学生学费减免政策、职业教育学生助学金政策、职业教育体制及其办学改革发展政策、专项职业培训项目支持政策等，体现在国务院及其教育、人社、财政等相关部门的一系列政策文件之中。 如（国发[2002]16 号）、（国发[2005]35 号）、（中发 [2011]10号）、（教职成 [2011]12号）、（教职成[2011]13 号）、（教职成〔2011〕9 号）等。

（二）职业教育管理运行体制

职业教育的发展及其扶贫开发是一个庞大的组织管理系统。树立生态系统概念，建立组织保障体系，确保其有序协调运行，是职业教育发展及其扶贫开发工作的重要环节。目前，职业教育实行国务院统一领导、分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制，即国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理，劳动保障部门和其他有关部门在各自职责范围内，负责职业教育的有关工作。县级以上地方各级人民政府加强对本行政区域内职业教育工作的领导和统筹协调，制定促进职业教育发展的政策和措施；各级教育行政部门会同劳动保障等有关部门管理本行政区域内各有关职业学校的教育业务工作。

（三）职业教育合作办学机制

谁来投资办学，是职业教育发展面临的首要问题，是推进实施职业教育扶贫开发的基础和前提。显然，投资主体不同，服务的面向及其侧重点就有所不同。目前，我国职业教育坚持面向人人、以服务地方经济社会发展为己任，恪守“以服务为宗旨、以就业为导向”的职业教育办学方针，构建“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与，公办与民办共同发展”的多元办学格局，着力推行以政府投资办学为主体，行业企业合作参与的“政校行企”联动的合作办学机制。

（四）职业教育人才培养机制

怎样培养人、培养什么样的人，是事关职业教育发展的根本问题，也是职业教育扶贫开发的核心环节。我国职业教育借鉴欧、美、日、澳等世界发达国家工作与学习相结合的职业教育人才培养理念，按照教育与生产劳动相结合的教育思想，坚持育人为本，突出以诚信、敬业为重点的职业道德教育，以专业建设为立足点，大力推行“工学结合、校企合作”的人才培养模式，完善职业教育产教融合制度，把教学活动与生产实践、社会服务、技术推广及技术开发紧密结合起来，把职业能力培养与职业道德培养紧密结合起来，保证实践教学时间，培养学生的实践能力、专业技能、敬业精神和严谨求实作风，着力培养在生产、管理、服务等基层一线岗位就业的高素质技能型专门人才。

（五）职业教育扶贫对象识别机制

贫困对象有现实贫困者和未来贫困者，扶贫开发的重点无疑应该放在现实贫困者身上。显然，在资源有限的条件下，如何让现实贫困者得到救助，享受得到接受职业教育的权利，是职业教育扶贫开发的工作重点。为此，需要建立职业教育扶贫对象识别机制，有重点、分类别地有序开展职业教育扶贫开发工作。目前，我国2011年出台的《中国农村扶贫开发纲要（2011－2020年）》规定，在扶贫标准以下具备劳动能力的农村人口为扶贫工作主要对象。基于此，国家主要对这一贫困群体进行重点扶贫开发。就职业教育而言，通过建立职业教育学生资助制度，采取助学金、奖学金、贷学金等多种形式，对贫困家庭学生和选学农业及地矿等艰苦行业职业教育的学生实行学费减、免和生活费补贴，保障农村困难学生能够接受中高职教育的权利。同时，对农民、下岗失业人员、妇女等困难群体开展免费职业技能培训，对残疾人开展特殊职业教育，进而分类推进职业教育扶贫开发。

（六）职业教育资金投入保障机制

必要的资金投入是发展职业教育，开展职业教育扶贫工作的基本保障。我国实行以政府投入为主、行业企业投入为辅的多渠道职业教育经费投入保障制度。其中，各级人民政府经费投入是主体，包括公共财政性经费投入（用于公办职业学校教师工资按时足额发放）、职业教育专项经费投入（重点支持技能型紧缺人才专业建设、职业教育师资培养培训、农业和地矿等艰苦行业、中西部农村地区和少数民族地区的职业教育与成人教育发展）、城市教育费附加投入（主要用于职业学校实验实习设备的更新和办学条件的改善，比例从2006年起，一般地区不低于20%，已经普及九年义务教育的地区不低于30%）；企业职业教育经费投入是辅助，即各类企业要按《中华人民共和国职业教育法》的规定实施职业教育和职工培训，按照职工工资总额的1．5%或2．5%足额提取教育培训经费；学生学费投入是补充，职业院校可按照省级政府制订的本地区专业收费标准收取学生学费，全额用于学校发展。同时，利用税收优惠鼓励企事业单位、社会团体和公民个人捐资助学。

（七）职业技术培训服务工作机制

开展职业技术培训服务，既是职业教育自身发展的需要，也是职业教育扶贫开发的重要渠道。当 前，我国实行政府政策驱动、行业组织和指导、职业院校和相关培训机构接受委托或者独立组织实施的职业技术培训服务工作机制。其中，各级政府的职责主要是制定政策，提出培训的目标和任务，统筹规划和组织领导培训工作；行业主管部门和行业协会的职责主要是开展一个预测，即本行业人才需求预测，制订一个规划，即行业教育培训规划，实施“三个参与”，即参与制订本行业特有工种职业资格标准、职业技能鉴定和证书颁发工作，参与制订培训机构资质标准和从业人员资格标准，参与国家对职业院校的教育教学评估和相关管理工作；职业院校和相关培训机构的职责主要是接受行业和企业的委托或者依据办学的需要，具体组织实施和开展职业技术培训工作。目前，农村劳动力转移培训阳光工程、“雨露计划”就是政府主导的职业教育扶贫开发项目，采取的就是“政府推动、部门组织、学校主办、农民受益”的技术培训工作机制。

（八）职业教育发展模式设计

职业教育发展模式是对职业教育发展路径的框架设计，不仅事关职业教育发展的生命力，而且直接影响和制约职业教育扶贫开发的目标走向和具体实施路径，是职业教育扶贫开发机制设计的关键元素。当前，我国职业教育发展模式基本架构是：搭建中等职业教育与高等职业教育，职业教育与普通教育、成人教育彼此衔接与沟通的人才成长“立交桥”，坚持学历教育与职业培训并重，实行学历教育与职业培训相结合、全日制与部分时间制相结合、职前教育与职后教育相结合的灵活的办学模式和学习制度，发展成为面向社会的、开放的、多功能的教育和培训中心。

不难看出，通过加快发展职业教育，我国职业教育扶贫机制设计的框架体系已基本形成，目前正处于不断发展过程中。由于我国现代职业教育发展起步较晚，与美国、德国、英国等西方发达国家相比，职业教育扶贫机制设计还存在诸多不足之处，有待改进和完善。

二、完善我国职业教育扶贫机制设计的对策思考

职业教育扶贫是以提升扶贫对象能力素质为重点的开放式教育扶贫形式，涉及扶贫主体 （政府）、扶贫组织实施单位（行业、企业、职业院校和职业培训机构）、扶贫对象（贫困者）等利益相关者，其中，政府负责扶贫政策法律法规的制定和扶贫资源的配置；扶贫组织实施单位负责按照国家的扶贫政策和配置的扶贫资源，采取特定的扶贫方式组织实施扶贫计划；扶贫对象依据自身的需求状况，选择某种职业教育学习形式，接受职业教育学习和培训，提升就业和再就业能力。显然，依据机制设计理论，在职业教育扶贫信息分散和信息不对称的条件下，设计激励相容的职业教育扶贫机制，有效配置职业教育扶贫资源，调动各方积极性，防止和避免“越扶越懒、越扶越穷”，是有效推进职业教育扶贫的关键所在。

（一）完善职业教育扶贫机制顶层设计

职业教育扶贫机制设计是一项系统的工程，涉及职业教育扶贫政策法规体系建设、职业教育组织管理机构、职业院校设置、职业培训机构组建、职业经费投入及资源的分配、职业教育的发展模式等诸多环节，存在着政府、行业、企业、职业院校、职业培训机构与扶贫对象之间的利益博弈。如何借鉴2007年诺贝尔经济学奖获得者莱昂尼德·赫维茨（Leonid Hurwicz）、埃里克·马斯金（Eric S.Maskin）和罗杰·迈尔森[1]关于机制设计理论的经济学智慧，从顶层创新设计兼顾各方利益的激励相容机制，是职业教育扶贫工作顺利实施的重要基础。

当前，我国职业教育扶贫机制设计框架内容体系还不够系统和全面，存在着政策法律法规制度不完善、职业教育扶贫管理机构不健全、职业教育扶贫资源整合度不高、职业院校办学能力不足、扶贫对象与扶贫主体之间的利益共生性不强等突出问题，需要不断改进和完善。具体而言，一是针对当前我国反贫困过程中法律缺失的问题，研究制定和出台专门的统一的扶贫法律规范[2]，其中，对职业教育的扶贫功能、扶贫性质和地位、扶贫组织机构、扶贫开发机制、扶贫资源配置方式，以及职业教育扶贫中政府、行业、企业及其扶贫对象各自的责任等内容要明确界定，确立职业教育扶贫的法律地位。二是建立和完善统一的职业教育扶贫管理机构，整合职业教育扶贫资源，包括政府资源、行业企业资源、社会资源和国外资源，统筹职业教育资源的配置、使用、监督和评价，优化职业教育资源配置。三是针对职业教育扶贫对象的特点，建立职业院校及职业培训机构设置标准，完善中高职衔接的职业院校发展体系，优化和整合职业教育培训机构，推进职业教育集群化发展，提高职业教育扶贫机构的培养培训能力。

（二）优化调整区域职业教育发展布局

目前，我国职业教育发展布局结构与职业教育扶贫对象的受教育需求还不相适应，具体表现在：职业院校及其培训机构主要集中在地市级中心城市，各县中心城镇虽然也建立有中职学校及其培训 机构，但是大多基础设施能力薄弱，师资水平低，教育服务能力严重不足。一方面，职业院校及其培训机构因资源不足和能力缺失难以让受教育者接受良好的职业教育和职业培训，另一方面，广大农民朋友（扶贫救助的主体）难以就近选择接受适合自身发展需要的职业教育及其技能培训，远离家乡接受职业教育及其培训的成本费用高，职业教育及其培训的吸引力不强。基于此，需要进一步完善职业教育区域发展布局，增强职业教育及其培训机构服务能力。具体来说，一是要按照集团化发展思路，依托区域示范性职业院校，与行业企业合作组建职业教育集团学校，整合区域职业教育资源，提升职业教育及其培训机构服务能力，推动职业教育集群化发展。二是围绕区域产业发展需求，按照扶贫对象就近接受教育或培训的原则，将地市级中心城市职业院校及其培训机构向县乡镇村延伸，让需要扶贫救助的农民朋友能够在产业发展基地就近接受职业教育及其培训服务。三是依据园区产业链发展需要，建立园区职业教育培训基地，让需要扶贫救助的企业员工能够在园区就近接受职业教育及其技能培训。

（三）创新职业教育扶贫联动机制

当前，我国职业教育扶贫是主要是通过“两条主线”并行实施的。一条主线是以适龄青年学生为主体，由教育部统筹管理。政府提供两个保障权利，即“学习机会权利+就业机会权利”，把扶贫资源配置给职业院校，并以适量经费资助贫困学生或减免学生学费等方式激励贫困学生自主学习、自主就业，让学生获得自我生存及其发展的能力，进而实现自己及其家人摆脱贫困。而另一条线是以从业的社会贫困群体为主体，包括收入水平在贫困线下的绝对贫困者，比如下岗工人、残疾人、农民等弱势群体，以及因自身观念落后、知识匮乏、能力不足等原因导致的相对贫困者[3]，由人力资源和社会劳动保障部统筹和管理。政府提供项目经费支持，由行业、企业或职业培训机构组织实施，贫困者依据自身的需要选择性参与职业培训学习。

从我国目前实施的情况来看，第一条线是推进实施职业教育扶贫的主渠道，第二条线是推进实施职业教育扶贫的辅助渠道。由于扶贫法律法规缺失、扶贫信息不对称、扶贫资源配置及激励不足等多方面原因，以“两条主线”并行实施的职业教育扶贫机制日益暴露出一些深层次的突出问题，比如政府职业教育扶贫资源配置分散，难以集中使用，职业院校、职业培训机构等扶贫实施单位教育培训能力欠缺，制约着受助者职业能力和就业能力的提升；行业企业和职业院校参与扶贫动力不足，相互之间缺乏利益协调机制，开展合作教育及其培训难；扶贫对象参与扶贫的话语权、决策权和选择权缺失，扶贫对象难以依据自身个性化发展的需要选择学习职业教育扶贫项目，接受教育的积极性和主动性没有得到有效激励，被动参与和接受的多，实施效果与预期目标存在较大偏差，在很大程度上影响和制约着扶贫的成效，等等。

对此，需要进一步创新职业教育联动扶贫机制。具体来说，可从以下三个方面着手：一是创新纵向传递机制[2]，组建新型扶贫机构——全国性的职业教育扶贫工作委员会，在国务院领导下，统一协调和组织开展职业教育扶贫工作，整合国家扶贫办、教育部、发改委、财政部门、农业银行和民政部门、人力资源和社会劳动保障部，以及其他行业企业扶贫资源，把职业教育投入纳入职业教育扶贫资源，发挥对职业教育扶贫工作的指导作用。二是要深化职业教育教学改革，建立职业院校与行业企业的合作对话机制[4]，完善“政府主导、行业支持、企业参与、学校主体”的政校企合作办学体制机制，提升职业院校办学能力。同时，整合利用优质教育资源，组建职业教育办学集团，发挥职业教育集团的引领和辐射功能，特别是向县区辐射带动的能力，实现职业教育扶贫与地方区域产业扶贫、社会扶贫的有机结合。三是要建立“政府主导、院校主体、社会参与、自主选择、开放高效、运作透明”的创新型职业教育发展模式，让扶贫对象直接参与包括教育和卫生保健等方面社会服务计划的设计、实施、监测与评估的整个过程[2]，开展参与式扶贫，提高扶贫对象的参与度，实现职业教育扶贫由政府为主的单一政策推动模式向由政府主导、社会广泛参与、扶贫对象个性化选择的多元协同联动模式转变。

[1]朱慧.机制设计理论——《2007年诺贝尔经济学奖得主理论评介》[J].浙江社会科学，2007(06)：190-191.

[2]赵曦，罗洪群，等.机制设计理论与中国农村扶贫机制改革的路径安排[J].软科学，2009（10）.

[3]胡鞍钢，常志霄.收入贫困、人类贫困与知识贫困∶全球化条件下中国综合反贫困战略[M].北京∶北京大学出版社，2002.

[4]林乘东.教育扶贫论[J].民族研究，1997（03）.