横琴：追求有质量的开放

杨正莲

横琴新区成立近4年之际，这片位于珠海市南的昔日荒岛，如今正马不停蹄地昼夜施工。从珠海市区进入横琴的唯一通道，是一座全长1425米的横琴大桥，桥头两边正在修建进出横琴的二线关口，不远处的十字门人工岛也已经挖出了河道的模样，就连横琴镇主干道旁边的宾馆、酒店等建筑外墙也开始了穿衣戴帽式美化，到处一片如火如荼的开发建设景象。

“习近平总书记就在展览馆的位置讲了十几分钟。”9月17日，中交集团（珠海横琴）投资有限公司总经理徐玉华回忆起去年12月习近平总书记在横琴的讲话：“蓝图已经绘就，工作扎实起步，横琴开发前景可期。”

徐玉华认为，习近平总书记对横琴的厚望，与横琴独特的区位密切相关——是中国内地唯一与香港、澳门陆桥相连的地方。

横琴新区展览馆，就在十字门中央商务区的对面，每天吸引着来自四面八方的人们观摩横琴新区建成之后的沙盘和三维模拟图，那是一个三倍于对岸澳门的崭新城市。展览馆外触目可及澳门成熟的繁华大都市，距离如此之近，以至于你会发现手机移动网络信号满格却怎么都联不上网，工作人员解释，这很有可能是对面澳门的网。

一岛两制

“共同打造跨界合作创新区，有利于弥补港澳土地资源有限和劳动力相对短缺的劣势，为逐步改变澳门经济结构比较单一的问题提供新的空间。”在国务院批复的《横琴总体发展规划》中，横琴开发对于澳门的意义首指土地。

长久以来，澳门都有“租借”横琴岛的打算，广东和珠海均未明确表态。2009年1月10日，时任中共中央政治局常委、国家副主席习近平在考察澳门期间宣布：中央政府已决定同意开发横琴岛，并将在开发过程中充分考虑澳门实现经济适度多元发展的需要。

当年6月，全国人大常委会决定，澳门特别行政区政府以租赁方式取得横琴岛澳门大学新校区的土地使用权，期限自校区启用之日起至2049年12月19日止，面积为1.0899平方公里，并授权澳门特别行政区自校区启用之日起，依照澳门特别行政区法律实施管辖。

因此，横琴新区管委会成立后的第一个任务，就是如何让澳门大学落地横琴岛。自此，两种制度在横琴开始深度对接。2010年2月，珠海成立配合横琴岛澳门大学新校区建设工作领导小组，横琴新区逐步站到了服务第一线。在此基础上，横琴新区和澳门特区政府运输工务司建立了直接对话机制，对业务方面的一些谋划和想法双方直接沟通。

2013年7月20日，作为横琴科教研发产业的龙头项目之一——澳门大学横琴新校区正式启用，由澳门特别行政区政府正式接管。

新校区与澳门一河之隔，比原校园约大20倍，可容纳约1万名学生。澳门与新校区之间兴建一条河底隧道连接，车程仅一分钟不到，从澳门一方可全天候随时进出校区，没有边检阻隔。

不過，横琴岛澳门大学新校区与横琴岛其他区域实行隔离式管理，边防支队在澳门大学围墙外挂上了“翻越澳门大学围墙属偷渡行为”的条幅。自此，边防线后移，横琴成为实施“一国两制”新区域，正式开启“一岛两制”时代。

“我们没有可沿用的机制，（澳门大学新校区）项目的每一步，对于横琴和澳门方面，都是在合理性和共通性上找融合点。”横琴新区管委会主任牛敬表示。

倒逼改革

“新一轮粤港澳的紧密合作，首先主要着眼于高端服务业的对接，其次则是要学习借鉴港澳打造国际化、法制化的营商环境。”

9月16日晚，横琴新区管委会副主任叶真在接受《中国新闻周刊》采访时表示，这种开放就会进一步倒逼改革，一些体制机制上存在的障碍和滞后的地方都可以学习借鉴对方的经验。

与30年前的改革开放从最初级的加工贸易、来料加工不同，已经进入工业化后期的珠三角首先需要引进并借鉴港澳高端服务业，横琴则希望成为港澳高端服务业向内延伸的桥头堡。

“过去三年的重点工作首先是打造横琴投资的硬环境，同时也在努力创造一个优良的投资软环境，也就是国际化法制化的营商环境。”叶真告诉《中国新闻周刊》，为了保证改革创新能够落到实处，珠海利用经济特区的特殊立法权制定了横琴新区的“基本法”，以法规的形式对开发开放尤其是改革创新进行了明确。

2012年1月1日，被视为横琴新区“基本法”的《珠海经济特区横琴新区条例》正式实施，其中明确珠海主导横琴新区开发，赋予横琴新区独立的“人、财、物”管理权，实行符合国际惯例的企业工商登记制度，打造与港澳法制互通互融的法治之区。

在叶真看来，上述“基本法”是横琴开发建设中的各种创新之举能够得到落实的直接原因，而改革创新的第一步，就是围绕怎样打造国际化的营商环境。

过去三年多，新区还开展了4大领域13个方面的体制机制创新实践，推出一系列全国率先的改革举措：2012年5月推动商事制度改革；7月实行干部财产公示制度；9月成立全国第一个廉政办公室；10月成为全国首批人才管理改革试验区；全国第一个启动诚信立法，建立民生“一号通”政府服务机制，营造国际化仲裁环境，全力打破制度障碍，学习借鉴世界先进地区和港澳先进经验。

“这几个创新的举措都是跟新区开发建设密切相关，必须要有体制环境、法律环境，这个是最迫切的。”叶真告诉《中国新闻周刊》，要打造一个政策洼地和企业聚集的洼地，就必须要重视政策环境和营商环境。

如今，横琴的许多改革创新举措已被推广。比如，去年5月24日横琴正式实施的商事登记制度就率先降低企业进入门槛，对注册资本不做限制，注册地和经营地不要求强行统一，注册资本金到位情况也不要求提供验资报道，甚至对一般性企业不要求年审等，登记事项由原来的11项减少到6项，各类申请表格由原来140种缩减到70多种。商事登记管理办法实施以来，共办理企业登记注册1827家，是商事登记改革前登记企业总数的两倍多。

去年底，国家工商总局和广东省都对横琴经验进行了总结，珠海已把这项改革办法推广到全市。此外，横琴去年7月正式开始的领导干部财产公示制度，已经横琴新区廉政办公室进一步总结完善，并进行推广。

事实上，新组建的横琴新区管委会本身就是行政管理体制改革的一种探索。与现有行政管理机构架构不同，横琴新区管委会内设机构本身就体现了“大部制”思路，除办公室和党群工作部外，横琴新区内设统筹发展委员会、产业发展局、财金事务局、公共建设局、社会事业局、交流合作局、行政服务促进局、警务和综合管理局等八大局，少于其他市、区内设机构。

“我们新区成立才11个部门，总共八十几个公务员编制，除了新区的领导班子之外，平均下来每一个部门只有六七个人，但是部门的职责和责任并不少。”叶真告诉《中国新闻周刊》，从早忙到晚是横琴新区的工作常态，尤其是上级部门没有改革，这导致新区一个部门往往要对应上级三四个甚至四五个部门，新区运作工作量大也对工作效率提出了要求，叶真希望新一届政府正在推动的大部制改革，能够真正往精简高效的方向改，而不只是部门的增减，他说：“更重要的是职能的调整和优化。”

这些体制、机制方面的改革成效，直接作用于横琴的开发建设。中交集团（珠海横琴）投资有限公司总经理徐玉华就从工作交流中发现，横琴新区管委会的管理效率确实很高。不过，她希望政府还应该加强与企业的互动，真正倾听企业的心声，共同找到真正适合这片土地发展的政策并得以落实。“让企业在这里投资更放心，让这里的投资环境更好管理的效率更高，这是我们企业的期许。”徐玉华告诉《中国新闻周刊》。

在徐玉华看来，这种互动不仅仅是建立在一年几次的茶话会上，而应该是更深层次的沟通，这才有利于真正的创新。

“什么是创新？很多政策是要你自己落地，包括金融领域的很多先行先试都需要去思考，而不是中央告诉你怎么做你才能去做。”徐玉华认为，创新需要从一线的实践工作出发，这需要大家共同努力找出解决问题的办法，而不仅仅是等靠要上级政策。

产业困境

进驻横琴新区的这些年，徐玉华喜看澳门大学新校区建成，而横琴也将于年底实行封关运作，成为中国国内首个实施口岸分线管理的区域。在徐玉華看来，一线放宽之后，如果横琴关能够24小时通关，这种自由进出中的文化交流、生活交流方式很快发生改变。

“澳门是一个引爆点。”9月17日中午，徐玉华在接受《中国新闻周刊》采访时表示，未来两地将在社会管理以及政治、经济等方面相互融合，“一些先进的管理理念和社会制度，都有可能在这里做一个尝试。”

相对于美好的未来，徐玉华眼下更关心招商引资进度。徐玉华负责的中交集团（珠海横琴）投资有限公司目前主要参与了横琴的基础设施建设，基础设施不断推进但却没有看到服务对象大规模跟进，这让她不免着急。

加大产业吸引力的首要难题是，如何吸引人才，而这也是徐玉华面临的困难。9月17日上午，徐玉华为了旗下的地产项目接待了一位房地产业界高端人才，对方在民企一年的收入可以达到一百七八十万元，而且还会配一辆凯迪拉克车。徐玉华给不出这样优厚的待遇，她只能摆出平台和资源优势，甚至还搬出了马斯洛的需求层次理论。

“话是这么说，但是回过头来想，你要想把这种人留住，不能光靠画饼和平台，平台也是需要落地的，所以怎么把这些结合起来也是一个难题。”徐玉华无奈地告诉《中国新闻周刊》，虽然横琴现在有面向港澳人才的税收优惠，但怎样让人才扎根、稳定、发展、成长甚至还要有发挥的空间，这都是问题。

不只是徐玉华这么想，横琴新区管委会财金事务局副局长赵国沛也表示，从一片空白的荒岛上发展产业并不容易，而产业薄弱也制约了金融的发展。

“横琴首先需要金融资源的聚集，需要尽可能多的机构过来，但机构过来之后还要有事情做。”9月18日，赵国沛接受《中国新闻周刊》采访时表示，目前不仅横琴的开发建设需要金融资源，而珠三角、华南经济总量非常大，这都是金融资源的市场空间。

赵国沛承认，虽然横琴也在加强港澳合作、发展跨境金融等方面所有探索，但依然受制于金融改革的整体进程，尤其是在资本项目可兑换方面的管制导致资金往来并不容易。

“我们希望建立与港澳更紧密的示范区，希望资金更便捷地往来，门槛更低地开展业务，包括面向港澳的金融产品也能更容易地得到批准。”赵国沛告诉《中国新闻周刊》记者，现在希望港澳资金能够更多参与横琴的开发建设，他说：“我们还在努力中，但应该跟国家的整体改革进程是一致的。”