中国式养老：靠政府还是靠市场？

闵杰

2012年，清华毕业的王小龙和几个清华同学共同出资1000万筹建了“寸草春晖”养老院。

几个年轻人为养老院设计了清晰的“产业模型”，他们希望通过把“寸草春晖”模式复制实现连锁化经营。

开业一年多之后，“寸草春晖”的经营很成功。但与大部分民营养老机构一样，困难也接踵而来，“土地和成本就像压在头顶的两座大山，丝毫不能松懈。”王小龙告诉《中国新闻周刊》，连锁化的梦想也举步维艰。

王小龙把这些困惑写进了给民政部的建议中，作为对此前民政部《关于加快发展养老服务业的若干意见》征求意见的回复。

2013年9月13日，这份酝酿三年之久的文件以国务院的名义全文发布。从市场的反应来看，这是国家力推养老服务业发展的利好消息，不少涉养老概念股票全线大涨。

但在中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧看来，当前中国养老业困境的症结仍在于“政府支持不够”。“这份文件有进展，但进步不大，在筹划养老业发展上思路仍然不够清晰。”唐钧说。

做地产还是做服务？

据民政部统计，截至2012年底，中国60周岁以上老年人口已达1.94亿，2020年将达到2.43亿，2025年将突破3亿。

2010年开始，国家发改委和民政部就开始着手起草《关于加快发展养老服务业的若干意见》，以期对当前及今后一个时期中国养老服务业发展做出系统安排和全面部署。三年之后，该《意见》于今年9月出台。

在中国公益研究院养老研究中心代理主任高云霞看来，《意见》的出台旨在平衡养老事业和养老产业，核心是明确政府和市场的定位，政府要发挥兜底作用，同时要推动社会资本进入养老服务业，发挥社会力量唱主角的作用。

但事实上，政府吸引民间资本参与养老的政策取向由来已久。 2000年以来，中国陆续出台了《关于加快实现社会福利社会化意见》《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》等文件。

2010年，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》也表示，要通过用地保障、信贷支持和政府采购等多种形式，鼓励民间资本投资兴办养（托）老服务和残疾人康复、托养服务等各类社会福利机构。

“其实社会力量不用动员，他们已经在很积极地参与了。”唐钧告诉《中国新闻周刊》，问题在于，现在投资养老业的好多人都是房地产商人，把养老当做房地产来做。

今年8月16日国务院常务会议上提出，要深化改革加快发展养老服务业的政策措施，激發市场活力，使企业逐步成为养老服务的主角，在这样背景下，激发了房地产企业大举进攻养老产业的决心。

粗略统计，目前包括万科、保利、招商、远洋在内的30多家房企，已经在全国范围内大力开发养老地产。

在学者看来，现实中，养老地产往往被异化成以养老之名搞开发的“拿地模式”，部分“超大型”的养老地产，由于地处偏远、配套服务与养老项目脱节、难以满足老年人需求，往往陷入“空置”的窘境。

“现在中国投资养老事业的人很多，但是很少有人把服务、照料作为核心来做，而是房地产的换汤不换药。”唐钧指出，从这一点可以看出政策的弊病所在，“社会力量参与已经不是亮点了，现在要解决的问题是，怎么把养老产业真正做成服务的产业。”

“非营利养老”依然模糊

“寸草春晖”占地2500多平米，位于北京的北三环内，是通过对经营不善的宾馆改造而成。在寸土寸金的北京，王小龙尽可能压缩一切不必要的软硬件成本，“我没有自己单独的办公室，和财务挤在一起。因为作为民营机构来说，所有的投入都得自己掏。既没有国家的硬件投入，也没有国家提供的人员编制和补贴。”

王小龙面临的“捉襟见肘”在民办养老院中极为普遍，成本居高不下，特别是人员和房租费用沉重。“像我们这样的民营社区养老院，全住满情况下，收回成本需要6到7年，这还不包括护理带来的赔偿风险”，王小龙说，我们用租写字楼的价格在城里租地做养老院，压力可想而知。

据王小龙介绍，正是因为租金太贵，很多民营养老院选择远郊区，这很难满足老百姓就近养老的需求，因此往往城里养老院一床难求，城外却空空荡荡。

全国老龄工作委员会办公室副主任、中国老龄协会副会长阎青春在接受媒体采访时曾公开指出，“政府建养老院，又盖房子、又搭屋，又添设备、又雇人，甚至提供运行经费。而民办一切都要靠自己，他怎么能竞争过你呢？你是零成本，挣一分钱都是挣。他挣十块钱都不够补偿的，长此以往民办养老机构必然举步维艰”。

此前，不少地方政府也意识到这一点，试图通过政策对民办养老机构进行资助和补贴。2009年，北京市民政局与财政局联合出台了《关于社会力量兴办社会福利机构运营资助办法》。

今年3月，北京市民政局局长李万钧表示，北京市将在原有补贴办法的基础上进一步提高标准，民办养老机构运营阶段的补贴标准将由原来的收住一位老人每月200元至300元标准提高到300元至500元。

他还表示，对民办非营利性养老机构一次性建设阶段支持标准，也由原来每张床位8000元至16000元的市级支持标准提高到2万元至2.5万元。

不过，许多民办养老院只能拿到“床位补贴”，却享受不到“建设补贴”，因为获此资助的前提是：土地必须自有。

事实上，除了地产公司所办的养老院能够满足“土地自有”，其他民办养老院基本上都不满足这一条件，因为土地都是租来的。

“像我们这样完全靠租房做养老的，在经济实力上很有限，但我们解决的问题是实实在在的。”王小龙说，寸草春晖目前注册的性质是“民办非营利”，但和公立机构相比，扶持政策既不公平也不灵活，很难有发展的活力。

“这项规定原本是为了防止拿到补贴但后期不做养老。”高云霞说，但这显然不利于优惠政策的落实。

不少业内人士认为，国家层面的《意见》在鼓励民间资本进入养老服务市场的土地、税收、补贴等关键要素上都实现了突破。例如，《意见》中提出，民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构享有相同的土地使用政策；对非营利性养老机构建设免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费。

“《意见》虽然提到民办非营利机构能享受的一些扶持政策，但前后都没有提到如何倡导‘非营利”唐钧告诉《中国新闻周刊》，《意见》还是一个市场化的思路，但中国70%的老人都是低收入，市场化养老对大多数老年人来说是不可及的，“政府要发展的，不是市场化的养老，政府最主要的应该做非营利的养老，这样对大多数老人来说才是有意义的。”

唐钧坦言，真要做到这一点，政府就是要“出血”，“但最新出台的这个《意见》给我的印象仍然是，政府不想出钱。”

“公建民营”路在何方

在很长一段时间内，养老机构被定位为提供社会福利的“事业单位”，由此导致公办养老机构的问题重重。

“很多公办养老机构占用了场地设施，但后期的运营管理没有跟上，造成了资源浪费。”高云霞坦言，在鼓励新建养老院的同时，“存量”如何改造和优化是一个问题，“街道的很多养老院都是闲置的”。

研究者认为，解决此类问题的途径之一，是推行“公建民营”。最新的《意见》也明确提出要开展公办养老机构改制试点，鼓励“公建民营”。

“这对我们是一个利好消息。”王小龙说，政府能够提供免费用房、低租金用房或给予有力度的租房补贴，优秀的民营养老院才可能做強做大。

这样的理想实现并不容易实现，王小龙说，现实中公建民营推行很难，很多街道办的养老院，明明做不好，明明赔钱，但就是不愿意放手。

“谈了几个月，一直在扯皮，寸步难行，有的街道甚至希望通过按市场价转让来挣钱。”王小龙坦言，太艰难了，“北京市民政局一直很支持我们拓展，但民政局能协调的部门太少，协调不了街道的事。”

已有的“公建民营”试点在地方上也出现过偏差，曾经作为北京市样板的“汇晨老年公寓”在很多方面都备受争议。

“很多项目招标条件都是为他们量身打造的，把其他社会资本都挡在门外。”一位业内人士告诉《中国新闻周刊》，这种不公平现象在业内的意见很大，“他们拿走了政府的资源，但没有提供更好的服务，收费也并不比完全民营机构低。”

高云霞告诉《中国新闻周刊》，汇晨走的是高端路线，它占用了政府的投资，面向的是高端市场，普通老百姓根本享受不起。

“鼓励社会力量参与养老没错，但参与有两个方向，一个是营利的，一个是非营利的。也就是说，一个是市场的，一个是准市场的。”唐钧认为，此次国务院的《意见》，倡导的方向并不明显，还是含糊的，“鼓励民间参与，实际上是政府想少出钱或者不出钱；如果鼓励非营利事业的发展，意味着政府肯定要出钱。”

在他看来，政府仍然在政府保障和市场化两个方向上纠结。唐钧提出，符合中国国情的养老模式应该是：60岁老人退休后，不需要太多社会支持，主要是居家养老。75岁或80岁以上老人，需要一部分照料，而完全不能自理的老人都应该进养老院，“政府应该提供这种非营利性质的服务。非营利不是不收费，但收费应该是按成本和收支相抵的原则核算的。”

在唐钧的设想里，对每一个这样的老人，应该由一个评估委员会对老人进行需求评估后得出结论，需要什么服务，老人自己负担多少，政府再补贴多少，“这在我看来，也是一个‘中国梦，要实现这样的梦想，政府需要提供资金，而且显然不是一点点。”