我国农村社会治安问题的原因分析及治理对策

顾金土，杨贺春，邱 昊

（河海大学公共管理学院，江苏 南京 210098）

中国全面建设小康社会的重点和难点在农村。早在改革开放之初，邓小平就深刻指出：“城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”从1982年起连续4年中央“一号文件”都把农村改革列为发展重点[1]。2006年党的十六届六中全会把构建社会主义和谐社会作为党和政府的现实任务和长远目标，并提出治安问题是影响社会和谐的问题之一。因此，了解当前我国农村治安现状，把握农村社会治安工作的重点，分析影响农村治安的重要因素，找到解决农村治安问题的良方，对农村社会的稳定与发展具有重要意义。

1 当前农村社会治安的主要问题

“治安形势往往是社会结构内在变化的‘晴雨表’，每一场深刻的社会变革，无一不在治安问题上打上深刻的烙印”[2]。改革开放30多年来，农村工业化、城镇化进程加快，农村原有的社会结构已被打破，而新的社会结构尚未建立。政治、经济、社会等方面的不稳定因素显著增加，短期问题与长期问题相互交叠，相互交织影响，致使农村处于治安事件的高发时期，农民的社会安全感下降。

1.1 我国农村社会治安事件持续增加

我国农村社会治安事件可粗略划分为财产安全类事件、人身安全类事件和群体性事件。近年来，我国公安机关受理治安事件持续增加。根据《中国统计年鉴》，2001年我国公安机关受理治安事件为571.4万件，而至2010年这一数据上升为1 275.8万件，是2001的2.2倍，年平均增长率为9.34%。其中，人身安全类治安事件（如殴打他人）由2001年的105.3万件增长到2010年的425.8万件，年平均增长率为16.79%；财产类治安事件（如盗窃）由2001年的91.5万件增长到2010年的199.4万件，年平均增长率为9.04%。同时，我国的群体性事件数量也呈现出不断增多的趋势，1995年至1996年其增速约为10%，1997年至2004年其年均增长速度达25.5%，从1993年到2003年，群体性事件数量由1万起增加到6万起，参与人数由73万增加到约307万[3]。2006年群体性事件超过了9万起[4]。2008年突破18万件，两年时间群体性事件增加1倍。此外，随着经济社会的发展，农民的公共安全需求逐步增强，但现有的治安防控力量与农民的期望存在明显差距，致使农民的社会安全感下降。

1.2 农民社会安全感持续下滑且年际波动较大

社会安全感是一项反映社会稳定的重要主观感受指标，其大体包含财产安全感和人身安全感两类。人居环境课题组对全国东、中、西部681个行政村的调查表明，农村社会治安总体形势良好。村民在“村内财产安全感”一项中，认为安全的占25.1%，比较安全的占46.1%，一般的占21.6%，认为比较不安全及不安全的占6.5%。“夜行人身安全感”一项中，认为安全的占40.8%，比较安全的占40.8%，一般的占15.3%，认为比较不安全及不安全的占2.3%。

但从农村社会安全感近几年的发展趋势和稳定性来看，问题仍较为突出。如图1所示，依据零点咨询集团公布的居民社会安全感数据，在2002年至2006年间，城镇居民社会安全感得分（5分表示社会治安安全感非常高，1分表示非常低）均低于农村居民。但2007年农村居民的社会安全感出现大幅度下降，农村居民社会安全感6年来首次低于城镇居民。2008年农村居民社会安全感虽有大幅度反弹，上升至3.63，略高于城镇居民社会安全感的3.59，但2009年却再次下降为3.34，低于城镇居民的3.53。此外，农村社会安全感波动幅度远远大于城市，其峰值为3.21和3.71，特别是2008年前后竟出现两个谷底3.21和3.34，与城镇安全感稳定在3.5左右形成鲜明的对比。总之，当前我国农村居民社会安全感年际变化幅度大且呈下滑趋势，形势不容乐观。

图1 2002～2009年居民对社会治安安全感的评价

2 农村社会治安问题的原因分析

2.1 农村基层组织

2.1.1 村干部工作积极性下降，腐败滥权多发 税费改革之后，村干部的权力被抽离出去，村干部角色也相应地从管理者逐步转变为服务者。国家工作人员的经济待遇在逐年提高，而村干部拿钱不多，管事不少，难免产生攀比，造成心理失衡，工作积极性下降。农村社会治安工作由于缺乏经费，事务较多，短期难见成绩，村干部对其态度显得消极。加之农村财务管理混乱，缺乏必要的监督制约机制，给村干部贪污公款以可乘之机。村干部的腐败滥权降低了其在群众中的公信力，影响村集体工作的开展，特别是社会治安的效能。腐败的村干部也可能以权谋私、包庇犯罪，直接影响农村社会的和谐和稳定。

2.1.2 村庄精英流失，村干部素质有待加强 随着政府强制力量从农村撤出、市场经济深入发展，“村干部”这一角色已难以吸引村庄的精英。在传统的封闭社会中，村干部把自己视为村民家长，进行家长式管理，掌管村中大小公私事务。村干部扮演村中精英角色，农民也认可村干部的权威及管辖权力，两者相互适宜。到了开放后的现代农村，人口流动性较大，传统的熟人社会逐渐解体，村民的法制观念不断增强，对传统社会中村干部的人治方式不再认可，村干部“大家长”这一角色也逐步退出历史舞台。由于村干部角色内涵的转变，对村中精英的吸引力急剧下降。精英转投其他政治、经济舞台，继任的村干部只能在素质低的候选人中产生，进而影响农村组织工作效能的发挥。

2.2 常住农村居民

2.2.1 法律维权能力弱 农民文化素质总体不高、公众参与机会少、法制观念薄弱造成农民法律维权能力较弱。在文化素质方面，近年来尽管国家采取了一系列措施普及九年义务教育，加强农村文化建设，但部分贫困农民的子女辍学比重仍然比较大。以海南省为例，农民犯罪人员中文盲、半文盲占38%，初中以上占65%，高中文化的仅占5%[4]。在公共参与方面，当前部分村组织很少召集开会，党的路线、方针、政策没有传达下去，村组织也极少举办集体活动，村民对集体生活极少参与，这一情况在中西部，特别是偏远地区尤为突出。在法制观念方面，地方普法工作不到位，缺乏针对性和实效性，流于形式，很多农民不知法、不懂法，法制意识薄弱，一旦遇到纠纷要么诉诸武力，野蛮解决，要么想方设法蓄意报复，发泄私愤，进而成为“法盲”的牺牲品。

2.2.2 行为原子化 家庭联产承包制实施以后，农民主要注重自有土地的经营状况，而较少关心集体利益，在行为上表现出“原子化”倾向。行为“原子化”在经济领域可能产生更多积极效果，但在治安领域带来更多的是负面效应。面对相同的社会治安风险，集体成员各自为战和有组织抗拒风险之间的成本和效益有显著差别，前者花费代价大，取得的效果差，后者则能以规模效应取得最大收益。一项调查表明，只有31.8%的人在自己外出家中无人时能经常得到邻居帮助照看，51.2%的人很少，17%的人则没有。但为了治安安全，72.2%的人愿意支付治安防范费用，73.8%的人愿意参加社会治安巡逻[5]。这表明“原子化”的农村居民对治安有需求，并且愿意投入和参与，需要进一步组织化。

2.2.3 精神文化生活贫乏 农村文化基础设施落后，文化活动相对贫乏，精神生活空虚。在寻求精神生活的需求方面，一些人积极寻求或创造条件来丰富自己的精神文化生活；一些人则沉迷于各种封建迷信活动、非法宗教活动中，甚至参与“黄、赌、毒”等活动。一项关于“您希望基层组织采取什么措施来有效防止治安犯罪事件的发生”的调查结果显示，排在第一位的是“建立文化基础设施，充实农民生活”。由此可见，农民期望基层组织加大农村文化基础设施建设[6]。

2.3 人口流动因素

改革开放前，户籍制度严格限制了农村人口的流动，农村地区形成了封闭而稳定的“熟人社会”。在“熟人社会”里一旦犯罪将要付出巨大的社会成本。改革开放后，户籍制度松动，人口外流成为农村的普遍现象。在流动的社会中，匿名效应显著，名声作为个人特质大大淡化[7]。这也造成犯罪所要支付的社会成本大大减少。与此同时，公安机关对外来流动人口户籍管理工作的重要性认识不足，还没有做到对外来人口的随时登记，出租屋管理还不够严格，不能及时有效地掌握流动人口的基本信息。

2.4 专职力量薄弱

社会治安专职力量主要包括：治安民警、治安经费和治安装备。农村社会治安形势严峻与农村专职力量薄弱有密切关系。

2.4.1 执法人员数量不足 当前，农村警力与日趋繁重的社会治安任务不相适应，基层执法人员顾此失彼，疲于奔命。据统计，我国警察占总人口的比例为万分之十三，在农村该比例还不到万分之九[8]。而世界主要发达国家警力配置标准普遍高于万分之二十八。此外，众多非警任务也分散了警务人员的有限精力。在现有的警务体制下，基层民警往往被动地“一警多能”、“一警多职”。一项调查表明，基层派出所20%的工作是打击犯罪，30%是基层基础工作（户口、档案、身份证），50%是其他琐碎事务[9]。

2.4.2 治安经费和执法装备不足 治安经费短缺限制了农村治安防范工作的开展。无论是人员培训、应急演练、宣传教育、配套设施，还是社会组织建设都需要有经费保障。经费保障作为一种机制化、规范化、常态化的投入保障机制，是对平安建设和社会治安管理工作持续有力的经费支持。地方政府对经费保障的重视程度和支持力度，决定了社会治安综合治理开展的广度和深度。虽然中央政府对治安经费提出了明确要求，但对那些还处于“吃饭财政”的县、乡两级政府来讲，存在较大财政压力，有的虽然设立综合治理办公室，但根本没有正常开展工作。由于治安经费的短缺，许多基层派出所缺乏必要的办案设备，办案侦破效率低下。

2.4.3 社会治安预防与挽救机制不健全 良好的社会治安不仅要依靠打击惩治犯罪，还要重视犯罪预防与犯罪挽救。随着贫富差距不断拉大，社会各阶层之间的矛盾层出不穷。对于这些矛盾，职能部门应摒弃传统的对立打击观念，用人民调解制度予以应对，但目前许多调解机构的工作呈现严重滞后性，致使部分本可以在基层以“无讼方式”解决的矛盾上升至司法机关，甚至形成大规模群体性事件。此外，社会治安管理还应对相关犯罪主体予以挽救使其早日回归社会。打击犯罪只是维持社会治安环境的手段，不是最终目的。只有挽救失足人员，才能从根本上减少安全隐患，维护社会稳定。我国挽救机制才刚刚起步，大多是以社会矫正的方式进行的，需要国家在人才、资金、立法等方面予以保障。

3 农村社会治安问题治理的具体对策

3.1 加强法制宣传教育

广泛深入地在农村中开展科技、文化、卫生和法律的“四下乡”活动，增强农村居民运用法律程序解决问题的意识。加强乡镇、村基层两级干部的法制修养，提高他们依法行政、勤政为民的自觉性。要充分发挥共青团、妇联等群众团体的作用，用传统美德和社会主义道德塑造人、感染人、凝聚人，不断推动农村精神文明建设。法制宣传的内容应该贴近本区农民实际生活需求，宣传方式要选择通俗易懂，农民喜闻乐见的形式，宣传时间要考虑农民生产和生活作息时间，尽量利用空闲时段，宣传地点尽量选择农民适应的场合，如田间地头、庙会集市等，气氛不要过于严肃，以适合农民特点为主。

3.2 规范基层组织管理

规范基层组织管理主要包括3个方面。首先是选出一个好的领导班子。鼓励和引导村民选出有能力、有威信，既能带领大家致富奔小康、又能公平有效排除化解社会矛盾的村“两委班子”。其次是进一步健全与落实村务公开制度，凡是村里的重大事项和群众普遍关心的问题，都要及时向村民公开，充分发挥村民的民主理财小组、村民代表会议的民主监督、民主管理的作用，规范集体经济的财务管理。最后是强化基层组织职能，通过实实在在地为群众办实事，贯彻落实党的富民政策，化解矛盾，凝聚民心。

3.3 加强流动人口管理

加强流动人口管理有利于减少农村社会治安不安定因素。第一，借鉴城市户口管理的方法和经验，在农村实行外来人员暂住户口登记。专人负责、定期检查，掌握外来人员变动情况。第二，规范台账，建立村民档案。按照简明、清楚、方便、实用的原则，由乡镇一级“综治办”统一印制村民档案登记卡，实行每户一档、每人一卡，对村民基本情况进行登记存档并落实专人管理，随时掌握各户或各人的基本情况。第三，网格化管理。以派出所民警、驻村民警为主，依靠治安积极分子，建立起农村治安情报信息网络，强化情报工作，加大监控力度，做到情况明、信息灵、反应快。

3.4 加强专职治安力量

首先，地方政府应从人员、资金和装备等方面加大农村社会治安管理工作的投入，不断推进农村公安派出所正规化建设。其次，在责任体制上，要落实民警治安工作责任制和目标责任制管理。再次，设立流动警务值班室，在人口密集的村委会中设立流动值班室，由当地公安机关选派有经验的基层民警定期值班。值班民警应将自己的姓名、职位、值班时间以及联系方式张贴于值班室公告处，值班民警的主要工作内容是治安防范、走访群众、排查矛盾纠纷、管理流动人口、信息采集和法律宣传等。最后，要落实农村社会治安综合治理制度，完善对治安民警的督察和考评措施，进一步用好津贴、嘉奖、警示、诫勉谈话、黄牌警告、一票否决等奖惩手段和程序。

3.5 开展农村自防能力建设

有组织的农村自防力量，可以有力地补充公安机关在农村的治安力量。农民是社会治安工作的受益者和参与者，要使农民从被动的治安防范变为主动的自觉行动。在当前社会治安形势较为复杂的情况下，农村的治安巡逻工作仍不失为一个行之有效的防范措施。基层政府要充分调动广大群众维护社会治安的积极性，根据各村的经济、治安等不同情况因地制宜、因情施策开展多种形式的治安工作。

3.6 完善基层调解和挽救机制

派出所民警特别是驻村民警要把排查矛盾纠纷作为基础工作，应结合本职工作有针对性地排查不安定因素，预防和减少群体性事件，尽最大努力将矛盾纠纷化解在基层，做到“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。对于一些轻微犯罪，政府应予以社区矫正，以防其进一步恶化危害社会。对于刑满释放人员和解除劳教人员，通过社区帮扶尽量解决其就业及生活上的困难，有效地帮助他们融入社会、防止再次犯罪的发生。

[1]邓小平.邓小平文选[M].北京：人民出版社，1993.

[2]凌秋来.农村全面奔小康进程中社会治安问题研究[J].浙江公安高等专科学报，2003，（1）：11.

[3]汝 信，陆学艺.2005年中国社会形势分析与预测[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

[4]杨雪云.对当前农村犯罪控制的社会学思考[J].公安研究，2005，（7）：50.

[5]展万程.农民治安意识与农村治安社会化参与[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2009，（4）：20.

[6]高迎霞，张素罗.农村治安公共服务需求分析[J].云南警官学院学报，2011，（2）：72-73.

[7]张焕霞.对农村社会治安防范问题的思考[J].社科纵横，2010，（3）：51.

[8]夏公义.目前我国农村社会治安存在的主要问题及治理对策[J].中州学刊，2007，（4）：119.

[9]陈 伟.城市社会治安防控体系建设存在的问题及对策研究[J].法制与经济，2010，（10）：106.