基于AHP 的PPP 绩效评估体系研究

兰 兰，高成修

(1.华中科技大学 公共管理学院，湖北 武汉 430074;2.武昌理工学院 商学院，湖北 武汉 430223;3.武汉大学 数学与统计学院，湖北 武汉 430072;4.武昌理工学院 信息工程学院，湖北 武汉 430223)

近年来，我国不断增加基础设施投资，作为一个发展中国家，在资金、技术、管理等方面存在诸多缺陷，为了解决公共产品供给不足的问题，PPP(Public Private Partnership)融资模式，代表了公共部门与私人部门之间不同程度的合作关系。加拿大国家PPP 委员会对PPP 模式的定义是“一个建立在每一方都具备专业技能并通过合理分配资源、风险和回报而满足明确而具体定义的公共需求基础上的介于公共部门和私人部门之间的合作风险体”［1］。因而，PPP 模式通过政府与私营部门的合作共同发展基础设施，开辟新的资金来源，为提高公共服务供给的数量、质量和效率，实现各参与方的利益并共同承担责任和融资风险。

然而，自从PPP 模式进入中国以来，实际运行的PPP 往往注重投资决策，缺乏有效监督;注重政府层面引入私人资本，缺乏与私营机构共担风险、共享利益的机制。一些PPP 出现了不少问题，如福建湄洲湾电厂在运营中，因当地政府拒不履行签订的20年期电力购买协议，使电厂运作一度陷于困境。这些情况不能依靠单一的财务指标来预测和项目的可行性研究来解决，对PPP 模式应用绩效评价应从政治、经济、社会和生态等多方面对成本与效益进行科学评估。在英美等发达国家，对PPP 模式进行绩效评价的体系日臻完善，但是，在我国还处于起步阶段，现有的PPP 绩效评价体系存在诸多问题，如绩效评价标准不统一、评价方法不科学，再加上评价机构缺乏权威性，导致绩效评价结果缺乏约束力，建立对PPP 的绩效评价系统是当务之急。

一、PPP 绩效评价指标设计

一般而言，理想的PPP 绩效评价指标必须能够如实反映其在各个阶段的绩效水平要求，完整体现项目的执行效率、效益和伙伴关系的变化，适应利益相关者的不同需求。因此，本文尝试从财务、内部流程、顾客、学习与成长等方面来思考PPP 的绩效表现［2］。

首先，从财务角度来看，PPP 存在着众多的风险和不确定性，这些风险只要发生，对PPP 的财务和融资状况就极为不利，牵一发而动全局，甚至有可能造成PPP 项目以失败告终。从实际情况来看，凡是PPP的承担公司都要自负盈亏，因此，该PPP 项目公司应该具备较好的财务运作能力，从而可以获得充足的现金流，通过灵活的融资策略，不断开拓市场。综合运用不同的财务工具和融资手段优化PPP 的现金流，降低金融风险，保证项目健康营运，获得充分的盈利，已成为众多利益相关者的共识［3］。

从内部流程角度看，PPP 项目公司必须具备一定的管理能力，能够熟练使用科学的技术手段来保证项目的良好运行。有关进程控制的指标不仅帮助界定项目价值能否被有效地提供，还有助于公私双方跟踪和解决进程中的问题。PPP 包括建造期和运营期，首先强调的是公共部门对项目进程的管制，良好的管制才能促进其绩效表现。另外，PPP 漫长周期中的高度不确定性和风险性，特别是一些公共交通项目(如地铁和高速公路)，对市场的敏感程度较高，收益不确定，面对的公众较多，因而对安全和风险的控制要求高于普通建设项目。项目的可持续发展也成为PPP 绩效提高的重要途径，PPP 的可持续发展重点表现为组织的可持续生存、资源的有效利用、环境和健康的协调发展。

从顾客角度看，PPP 的利益相关者众多，涉及公共部门、私营部门、社会公众等多个方面。作为顾客，他们的需求是多样化的，这就决定了PPP 的绩效衡量指标会由于不同的偏好出现差异。然而，PPP 模式的最终目标是很明确的，即提供成功的PPP 以保证低成本高质量的公共产品和服务。尽管利益相关者会有很多不同的需求，例如，公共部门希望最大化公共设施的效能，而私营机构则希望从PPP 中获得收益，社会公众则希望从PPP 的完成中享受到更多高质量的公共基础设施和公共服务，而这些都是必须建立在项目获得成功的基础上。但作为PPP 最终的使用者和获益者——社会公众，直接感受到其带来的社会福利和效益，他们的满意程度才是对PPP 的最高评价。

在学习与成长环节，技术创新和学习能力至关重要。加大员工培训和科研投资力度可以帮助公私双方不断获取新知识并且转化为现实生产力，毫无疑问，PPP 的业绩通过持续的竞争力优化而提高。众所周知，科研是技术创新的源头和动力，新知识和新技术的应用与转化能力对于PPP 绩效的提高至关重要，值得PPP 的公私双方管理者持续深入探讨。在这一过程中，PPP 为技术转移、扩散和进步提供了良好的平台［4］。PPP 漫长的建设使用周期成为技术进步的孕育地，借助PPP 项目平台，公共部门可以不断学习私人部门所掌握的前沿技术和高效的管理技巧，所有参与其中的部门都或多或少地受到先进技术的影响，这样有助于新技术地转移和扩散。

对于PPP 而言，绩效指标的确立只是第一步，关键是设定指标权重，如何运用定量的方法设定PPP 绩效考核指标的权重，提高精准度，值得深入研究。美国运筹学家萨得(Satty)教授于1973年提出一种多准则决策方法——层次分析法(Analytic Hierarchy Process，简称AHP)，该方法在问题层次化基础上，按照问题的性质和既定的目标，把问题分解成不同的因素组合，并且根据各因素间的关联性和隶属关系组合成不同的层次来建立层次分析模型，最终，将系统分析转化成最低层(各种关于决策的措施和方案)相较于最高层(总目标)的相对重要性权值确定或者相对优劣比较的排序问题［5］。因此，对PPP 应用层次分析法进行系统分析，具有很强的操作性和科学性。

二、利用AHP 方法进行系统分析

根据以上分析，利用AHP 定量评价PPP，需要构建PPP 层次结构模型(见图1)、判断矩阵，计算单层权值与合成权重并进行一致性检验［6］，其流程见下页图2。

图1 PPP 层次分析结构模型

图2 利用AHP 评价PPP 绩效的流程图

三、PPP 绩效评价指标权重计算与分析

(一)权重系数的计算与检验

以武汉市轨道交通PPP 项目为例，通过问卷调查法、专家咨询法和数据分析方法，对财务、内部流程、学习与成长和顾客等4 个准则因子进行两两对比，根据重要程度构建出判断矩阵，得出的参考判断矩阵及权值计算见表1。同理，由准则层各因素往下计算出单排序权向量和一致性检验，详见表2。由决策层的各项评价指标和准则层“四因子”的权值合成计算后所形成的权重详见表3。

表1 准则层对于PPP 的绩效评价指标

表2 财务、内部流程、学习与成长和顾客等决策层的判断矩阵及单排序权重

(续表2)

表3 决策层单排序权重与准则层权重的合成权重

层次总排序一致性检验如下:

CR=CI/RI=0.0402/0.7266=0.0553 ＜0.10，由此可知，层次总排序通过了一致性检验。

(二)PPP 绩效评价指标权重结果分析

通过观察表1 和表2可以发现:上述判断矩阵的一致性比率CR 都小于0.10，这说明上述判断矩阵的两两对比的权重值处于可接受范围内。

在表1 的准则层的“四因子”排序中，评估者首先考虑的是“内部流程”，其权重值高达0.4443，即PPP 实际运作、建设、使用等环节是最关键的，其他三项因素权重从大到小依次是“财务”、“学习与成长”、“顾客”。决策层在没有合成权重值之前，可以观察到:在“财务”角度的评价标准中，评估者优先考虑的是项目投资回报率，其单排序权重W11为0.6370，财务与融资创新能力仅为0.1047;“内部流程”的五项标准中，权重排序依次为安全与风险管理、质量控制、进度管理、成本管理和资源利用与可持续发展，其中安全与风险管理的权重值最高为0.4956;从“学习与成长”的评价标准的单排序结果看出，技术创新能力对PPP 的推动作用最大，占了0.5318;PPP 的“顾客”维度中，“公众满意度”所占权重为0.6370，远远高出“公共部门满意度”，具体数据见表2。

表3 的结果显示:PPP 项目决策层中权重合成后重要性排前三位的依次是“安全和风险管理”、“项目投资回报率”和“质量控制”，其数值分别为0.2202、0.1821 和0.1198，排名后三位的指标分别是“资源利用与可持续发展”、“培训有效性”和“公共部门满意度”，其数值分别是0.0175、0.0122 和0.0114，其中，合成后权重值最高的“安全和风险管理”是“公共部门满意度”的19 倍之多，表明在评价者看来，PPP 模式的成功与否，“安全和风险管理”是最关键的衡量标准。由此，管理者可以根据上述排序做出相应的决策方案。

四、结束语

本文采用平衡记分卡的绩效考核思路，构建了PPP 绩效评价的层次结构模型，针对实例对PPP 绩效进行评价，可操作性较强。按照这个方法，能够针对PPP 的绩效状况展开评价和排序工作，提供了合理评价PPP 绩效水平的决策方法和操作程序。勿庸置疑，要做到全面、系统和客观地评价PPP 绩效，还需要进一步地探索和研究，例如在本研究中，忽略了评价者本身对PPP 绩效考核指标的影响，所提出的评价方法也有待进一步验证。

［1］AHADZI M，BOWLES G.Public-private Partnerships and Contract Negotiations:an Empirical Study［J］.Construction Management and Economics，2004，22(9):967－978.

［2］陈洪权.人力资源管理［M］.北京:清华大学出版社，2013:184－190.

［3］袁竞峰，季闻，李启明.国际基础设施建设PPP 关键绩效指标研究［J］.工业技术经济，2012，224(6):109－120.

［4］陈建平，严素勤，等.公私合作伙伴关系及其应用［J］.中国卫生经济，2006，25(2):78－80.

［5］赵焕臣，许树柏，和金生.层次分析法——一种简易的新决策方法［M］.北京:科学出版社，1986:30－43.

［6］陈石平，陈雯兰.应用层次分析法建立科技期刊编辑能力评价模型［J］.中国科技期刊研究，2012，23(2):208－211.