政府部门机构编制执行情况评估指标体系构建研究

● 徐益民

政府部门机构编制执行情况评估指标体系，是描述、监测和评估政府部门机构编制管理绩效的基本依据和框架，它与评估目标、操作系统、应用系统等构成完整的政府部门机构编制执行情况评估体系，是构建政府部门机构编制执行情况评估体系的要点和难点。本文从评估要素、评估指标和评估标度三个层面，构建了评估指标体系的框架，力求实现科学性和可测性。

一、评估指标体系建立的原则

在构建指标体系中，主要坚持四项原则：一是权变性原则。机构编制执行情况评估指标体系的构建首先要与当前行政体制改革的重点和基本任务相一致。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确转变政府职能、理顺部门职责关系是今后一个时期深化行政管理体制改革的重点环节。所以，评估指标体系应将政府部门职责履行情况作为重要的评估指标，并适当增加评估权重。二是经济性原则。机构编制系统要充分考虑现有人力物力。三是明确性原则。选择易于识别的评价标志，从职能、机构和编制三方面设立评估标志。四是关键性原则。影响基础和全局的关键性指标要加大评估权重，以利于解决当前机构编制管理中存在的突出问题。

二、评估要素的设定

按照指标设计的同质和完备性原则及机构编制部门履职范围，一级要素设定为“职责履行情况”、“机构执行情况”和“编制执行情况”，后两个要素在机构编制管理法规中要求具体明确，“职责履行情况”属于原则性和抽象性的规定，在实际评估中较难直接操作。二级因素设定为职责调整、职责落实和职责履行效果三类。职责调整和职责落实在政府部门“三定”规定中有明确表述。将职能履行效果作为评估要素，既是考察政府实现公共目标程度及所履行职责程度的一种方法，也能衡量政府服务对公众需求与愿望的回应程度。同时，还是机构编制管理工作的现实需要，因为职责调整和职责落实只是从静态层面进行的评估，要将机构编制管理从静态审批向动态监管延伸，就必须考察政府部门职能作用发挥得如何，是否达到预期目的。

三、评估标志的设定

评估标志就是使评估标准具体化、确定化。一是职责调整。职责调整有六种形式，即划入、取消、转移、下放、新增和加强。据此设立以下评估标志：划入和新增的职责分解到相关内设机构、加强的职责切实得以强化、转移和下放的职责移交给相应组织、取消的职责已不在部门的工作安排中体现。二是职责落实。职责落实侧重于考察被评估对象履行职责规定过程的规范性，重点考察部门主要职责是否落实到具体岗位，并且要有相关的政策、制度作为保障。据此，设立如下评估标志：建立岗位责任制、主要职责纳入年度工作计划并组织实施、为履行主要职责出台相关政策和工作制度、在协调机制中履行牵头或配合责任。三是履行效果。由于效果本身没有一个客观的衡量标准，因此，往往用满意度测评的方法来实现。侧重于考察政府部门是否有行政越权和行政不作为情况以及主要职能履行是否高效。据此，设立以下评估标志：部门管理或服务对象及群众的满意度评价、受表彰情况、部门工作的创新影响力取得的实效。四是机构执行情况。机构编制管理对机构的规定主要体现在机构数量、名称、级别及主要职责。据此设立以下评估标志：内设机构设置符合“三定”规定，内设机构设立、分设、升格、合并、撤销或者变更名称、增挂牌子按规定程序报批。五是编制执行情况。编制包括人员编制和领导职数。据此，设立以下评估标志：实有人员不超过核定的行政编制总额、不存在混编混岗等违规行为、部门领导职数符合“三定”规定、内设机构领导职数符合“三定”规定、及时更新《机构编制管理证》。

表 1 模块评估指标权重

四、评估标度的确定和指标的量化

采取层次分析法（AHP法）对“职责调整”、“职责落实”、“履行效果”、“机构执行情况”和“编制执行情况”五个模块进行量化，各个模块内指标权重按同比例处理。具体见表1。

职责调整、职责落实、履行效果、机构执行情况、编制执行情况五个模块的权重分别是0.14、0.33、0.08、0.06、0.39，以百分制计算，各模块的分值分别为14、33、8、6、39。

为了操作中方便计算，结合各模块内指标数量对各模块分值进行微调，使各模块内指标分数值为整数：“职责调整”调为12分，“职责落实”调为32分，“履行效果”调为9分，“机构执行情况”仍为6分，“编制执行情况”调为41分（其中，及时更新《机构编制管理证》赋分9分）。据此构建编制执行情况评估指标体系。具体见表2。

表 2 政府部门机构编制执行情况评估指标体系