我国公民环境权入宪的法律思考

○白明华

随着环境污染日益加剧和气候变暖、臭氧层破坏等环境公害事件出现，公民环境权越来越受到广泛关注。吕忠梅教授将环境权定义为:公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用资源的权利。环境权主张是原联邦德国的一位医生在1960年向欧洲人权委员会控告有人往北海倾倒放射性废物时首先提出的，他认为这种行为违反了《欧洲人权条约》中关于保障清洁卫生环境的规定。此后学界和实务中对于环境权问题的探讨广泛展开。本文不纠缠于学者争议的环境权的本质认识，而是着眼于公民环境权在我国应确立宪法保障。环境权入宪存在理论依据，当前有国外实践可资比较借鉴。在环境权价值被普遍认可的情境下，我国应适时将公民环境权宪法化。

一、我国公民环境权保障的现状

现行的1982年《宪法》在总纲的第9条规定：国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或破坏自然资源。第26条规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。这两条规定了国家的环保义务和职责，强调的是国家在保护和改善环境方面的职责，即规定的是国家环境管理权而非公民的环境权。2004年宪法修正案在第二章第33条增加了第3款：“国家尊重和保障人权”。人权正式载入宪法使公民环境权宪法化迈出了坚实的一步，但我国宪法仍未对公民环境权做明确规定，只是通过间接方式体现对环境权的法律保护。

世界各国的宪政实践表明，宪法不是政府的法律，而是构成政府之人民的法律。要构建出良好的法律秩序，必须使法律被人民信赖。现行宪法虽然在一定程度上涉及了环境权的某些内容，但未明确赋予公民环境权，影响了其他法律对公民环境权的规定，使我国整个法律体系对公民环境权的保护呈现出一种低调的姿态，不可能实现对公民环境权的充分保护。

我国现实生活中不断出现大规模的环境污染和破坏事件、公民环境权益屡受侵害的事件，而且公民对于未造成直接损害的环境侵权还无法行使诉权、寻求救济，公民参与公共环境事件治理的途径也十分有限。例如广受关注的厦门PX项目事件、圆明园铺膜事件，就反映出我国在公民环境参与权、监督权等立法上的重大缺陷。

二、环境权入宪的理论必要性

1.环境权入宪可完善我国对公民环境权的保护方式，推进法治化进程。法治社会要求宪法必须对我国人民认可的基本价值进行规定，对中国的根本制度做完备规定，要求把各种主体的活动纳入宪法框架规范。环境权入宪对于保障公民权益、健全环境权保障体系具有重要意义，使环境权的法律保护获得明确、直接的宪法依据。

宪法是不断变迁的社会动态下的活法。目前环境不再被当作无主物，环境是人类共享的财产、环境权是基本人权已成为人类普遍共识。中国人民权利意识的不断觉醒和环境意识的不断增强，也要求法律的生态化和推进法治进程。宪法自身也要求内在的完善，环境权入宪为公民维护自己的环境权利提供可能，为我国可持续发展提供宪法上的正当性。

2.环境权入宪能实现法的正义价值。环境正义实质就是环境公平，包括代内正义和代际正义两方面。以前人们认为环境资源是自然界赋予人类的取之不尽、用之不竭的资源，任何人任何时候利用资源都无需付出代价，结果人类受到了诸如厄尔尼诺、温室效应等大自然的反馈规律的惩罚。这种歪曲的价值取向和错误观念忽视了人类自身生存和发展中对自然环境的义务。传统宪法是围绕当代人权利设计的，它以当代人近前的利益为价值取向，没有对未来做出长久规划或构筑原则性防御框架。“今天活着的人对于没有出生的未来人负有什么样的义务”是我们必须加以深思的问题。在日趋严重的环境危机的威胁下，“我们只有一个地球”、“地球是我们共同的家园”的理念广受认可。环境权强调当代人对环境污染和生态环境保护的责任，具有正义属性，是当代人和后代人都应享有的基本的不可缺少的权利和自由。

3.环境权是生存权、发展权及其他人权赖以存在的前提和基础。从保护人权的角度看不仅环境权的内容和性质与人权等基本权利不相抵触，而且环境权是实现财产权、生存权等基本权利的必需条件。劳动权、休息权等其他权利不可以取代覆盖环境权，因为它们各有其特殊的产生、发展条件，都有其特定的运用范围。

人类赖以生存的地球环境遭到污染和破坏，会严重损害或威胁既有人权。国际水法实践中确认可持续发展理念的盖巴契科夫一拉基玛洛水坝案中，国际法院副院长Weeramantry曾阐述过这种联系：“环境保护是大量人权诸如健康权、生存权等的必要条件，因为环境破坏将损及所有人权”。

4.环境权入宪是公民实现宪法诉权的要求。宪法诉权，是指公民、法人或其他社会组织等社会主体在其宪法基本权利受到侵害或发生争议时，享有直接向特定的法院寻求宪法上的救济的权利。公民环境权受到的侵犯可能来自国家的公权力行为，也可能来自国家运用私法手段的非权力行为，还有可能来自平等主体的私行为。宪法确认公民环境权使得对那些限制或剥夺公民环境权的立法、行政、司法行为进行违宪审查有了宪法依据和判断标准，也有利于环境侵权问题得到根本解决，同时还给民法等有关部门法的环境权的建立提供了宪法依据。未造成直接损害的环境公益诉讼等行为有时在普通的环境法律制度中找不到主张的依据，但在宪法中都应当能找到最终的救济根据与途径。另外，跨境资源例如国际河流等都容易受到来自其他国家的有意无意的损害，宪法确认公民环境权有利于跨境资源的保护和法律救济。

5.环境权入宪是公民实现公共信托权的保障。公共信托的概念源于《法学阶梯》，它指出，根据自然法，空气、流水、海洋及海岸为全人类共有。英国普通法根据这个概念形成了公共信托理论，认为国王是公共信托财产的受托人，拥有海洋底土及潮汐地，并为航运、商业和渔业的公共使用进行委托管理。美国密歇根大学的萨克斯教授提出“环境公共财产论”和“环境公共委托论”，认为每个公民都有在良好环境下生活的权利，且这是公民最基本的权利之一，应该在法律上得到确认和保护。环境是全人类的共有资源，人人对环境既享有权利，又负有义务。缺乏宪法位阶保障的公民基本权利不完整，会受到其他权利或权力的威胁和挑战。通过宪法赋予环境权主体根本性的权利，走环境权宪法化的道路，并通过部门法提供具体的保护，才能使公民环境权落到实处。

三、世界上其他国家环境权入宪的实践参考

环境权属于环境法学理论和环境法律体系的基石性范畴，被认为是第三代权利。环境权理论提出后被国际社会广泛认可，目前已在实践中于宪法内写入环境权的国家主要集中在非洲、欧洲和拉丁美洲，绝大部分是发展中国家。学者吴卫星统计，目前共有53个国家宪法中确认了环境权。国外宪法对环境权立法存在多种多样的设计方式，主要有三种类型：

1.公民同时享有环境权和承担环境义务，不直接将国家权力和职责纳入环境权关系中。这种规定较明晰但保障单一，只涉及公民的权利义务，不与国家对环境的保障职能相联系。例如法国环境宪章第一条规定人人都有在平衡和健康的环境中生活的权利，第二条规定人人都有义务保护和促进自然环境。这种立法理念反映了典型大陆法系国家法律中公民的权利和义务对称的传统思维方式。

2.宪法上的环境权关系由公民的环境权和国家的环境义务结合构成。国家对权利的保障作用已经不是权力使然，而是国家直接负有法律义务，降位成为了义务主体。公民作为权利人，不能依靠自己且无法寻求既有的法律救济维护环境权，只能依靠国家自觉的义务行为以及国家制定的法律规则才能实现其权利。例如菲律宾、韩国宪法中规定：国家保障和促进人民根据自然规律及和谐的要求，享有平衡的和健康的环境的权利。

3.公民享有环境权，国家和公民分别承担首位和第二位的环境义务。芬兰、马里、秘鲁、智利等国宪法采用了这种表述。例如智利《宪法》规定“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中，”“国家有义务监督和保护这一权利，保护自然”。

第一种方式体现了权利义务对等的原则，但是没有将政府对环境的保障职能宪法化，对发挥政府的积极能动义务不利；第二种方式有利于督促政府有效地保护环境，但却可能弱化公民与国家在环境义务方面的协同合作，而强化良好环境权与其他法律部门设计的环境资源开发利用权之间的矛盾，可能使生态环境保护和经济发展之间的冲突更加凸显；第三种方式既吸收了第一种方式的优点，又充分体现了合作精神，理顺了国家环境义务和公民环境义务之间的关系，对发展中国家比较适用。我国宪法的环境权条款设计，适宜采用这种方式，即在我国宪法第二章中增设公民环境权条款，明确规定公民享有良好环境权、基于生存目的的环境资源开发利用权和参与环境决策权等环境权内容，并明确国家的首位环境义务和公民的第二位环境义务。

四、我国环境权入宪的立法建议和构想

环境权应是一项不能被剥夺的自然权利。环境权有明确的权利主体、客体和内容。无论是妇女、少数民族、土著民族都享有环境权，无论是山川、河流、矿藏、生态利益等都是环境权保护的范畴，是基本环境法律权利和基本环境法律义务的统一。环境权应能够体现其主体享有的基本生态权利和承担的基本生态功能义务，是社会本位和群体利益的体现。其既有具体的环境要求，如宁静权、日照权、通风权、眺望权、清洁空气权、清洁水权等；也有更重要的公众参与权。

《宪法》“公民的基本权利和义务”一章中可具体规定“中华人民共和国公民具有享受良好生活环境、合理利用自然资源和保护环境的义务”以此作为我国公民享有环境权的宪法依据，而不是在宪法第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”中增加新的一款作为公民享有环境权的宪法依据。因为《宪法》26条是对国家职能的规定，而环境权作为公民的一种基本权利和义务被明确，这种安排与宪法的结构体系相一致。国家的环境义务是保护环境的主导力量，公民的环境义务是从属协同力量。

环境权作为公民的一项基本权利，应当在宪法上确认和保护。确立宪法位阶上公民的环境权是给环境权以宪法保障，是为适应时代发展对环境保护的要求，宪法做出的积极回应。我们应认清宪法生态化的必然趋势，完成宪法基本制度、理念的生态化转变，以可持续发展理念重新调整人与自然，当代人与后代人之间的关系，在宪法中确立可持续发展及环境公平价值观等生态化的基本理念。徐显明教授指出，“环境权是宪法当代化的标志，它可以使人们产生这样的观念:我们现在所拥有的一切，是从子孙那里借来的。由此，环境权要强制人们形成债务意识，要完好无损地将现存的环境、资源像还债那样交与后代”。公民对待环境要像对待被借物一样，保持其状态完好，保护资源与生态的完整就成了当代人首要的义务。环境权入宪并不是要否定经济发展，只是将经济与环境的矛盾纳入到宪法调整的范围内，使经济发展所需的资源和环境可持续提供。环境权入宪这一环境权立法遭遇的最大问题是实现可持续发展战略的需要，是顺应世界立宪潮流的需要。我国环境污染和破坏严重，随着环境教育推进，环境保护价值深入人心，我们应尽早赋予公民环境权利和责任，把环境权从道德的权利转变为宪法上的权利。只有得到宪法的确认和保护，才能在执法和司法过程中得到有效的保障。公民环境权入宪本身就是对环境权的大肆宣扬，唤醒公民对环境权利的重视，引领公民积极主动地去要求、去争取、去保护属于他们的正当权益。当然，公民环境权入宪不仅是一种道德宣示，更要落实到具体而现实的法律制度中。环境问题的改善和根治不能仅依靠宪法，它需要一系列法律、社会制度和政策的相互配合才能实现。