妥善处理社会管理创新中的若干关系

○李继力

在经济发展和改革的双重促进下，加强和创新社会管理现已成为新时代的重要主题。社会管理创新工作在各级政府的大力推动下有很大进展，取得了显著成绩。但做事最忌一点：一有什么流行，就趋之若鹜，搞成一窝蜂，反而会弄巧成拙，甚至走入误区。因为有价值的社会管理创新不是口号缤彩纷呈就可以做到的，它需要正确把握社会管理及其创新中的几个关系，这样做有助于理解和掌握社会管理的本质、规律以及改革创新的方向和目标。

一、道与术的关系

大凡天下之学问，万事成败，皆不出道与术两大范畴。道是河，术是舟，道是舵，术是桨，无河无以载舟，无舟难以渡河，无舵则无方向，无桨则无动力。所谓“道”，指规则和理念。“道”层面的社会管理创新主要解决社会管理“为什么”和“是什么”的问题，创新社会管理之“道”应该包含两个方面：首先要把握社会运行和社会管理的规律。社会是一种宏大的巨系统，包含政治、经济、社会、文化和生态文明等五个主要的子系统，各级政府要努力克服经济建设“一手硬”、社会管理“一手软”的问题，下大气力统筹推进，促进各子系统之间相互协调和平衡发展，这是社会管理的最高之“道”。违背了社会运行的客观规律，必然会受到社会发展规律的惩罚。其次是在把握规律和遵循规律的基础上，进行社会管理理念的创新。理念创新是一切社会管理创新工作的基础，为社会管理和社会创新工作提供思想上和方向上的指引。胡锦涛总书记指出，社会管理说到底是对人的管理和服务，加强和创新社会管理，“要坚持思想上尊重群众、感情上贴近群众、工作上依靠群众，把群众满意不满意作为加强和创新社会管理的出发点和落脚点。”因此，社会管理理念创新必须始终遵循以人为本的规律。这就要求充分认识到社会管理本质上是以人为中心的管理，消除公民生存和发展中面临的各种社会障碍，从而实现社会公平正义，为每个人的自由全面发展创造条件。

所谓“术”，就是落实“道”所使用的工具和实现目标的手段、方法。它主要解决“做什么”和“怎么办”的问题。它是建立在社会管理理念和制度基础之上的，没有理念和制度的支撑，任何方法都是无源之水，无本之木。就目前而言，一些地方创造出来的诸如网格化、精细化、无缝化大体上可归为此类。“道”与“术”的关系，就一般意义而言，“道”是根本、是方向、是基本原理，“术”则是以“道”为指导的具体应用和操作方法。二者相辅相成，“术”中有“道”，“道”亦寓于“术”，如果缺乏应有的理论思维，“术”再多也不过匠人而已，与社会管理创新之根本目标就会相去甚远。因此，创新社会管理不能做无道之创新，乏道之创新，但也不能工作乏术，改革乏术。

二、一与多的关系

实践中，社会管理现在普遍出现“剃头挑子一头热”的现象，即社会管理似乎只是党和政府一家之事，公民对此表现淡然，缺乏参与的积极性。准确理解和认识社会管理，需要进一步理解社会管理的主体。所谓社会管理的主体主要指的是社会管理到底是谁的事。例如，有一种观点认为社会管理是国家的事，而不关个人的事。应当说，这一观点点到了政府在社会管理中的重要作用，但是，不得不指出的是，这一观点只看到了社会管理的一个主体，即政府，而把社会管理的其他主体遗漏了。实质上，我们要认识到，社会管理并不是政府一家的事情，而是你、我、他大家共同的任务。社会管理的主体应当是多元的。这中间既有政府，也有执政党；既有社会组织，还有广大公众。正因如此，理解社会管理主体，我们就要坚持“两点论”而不是“一点论”，要坚持“全面论”而不是“单一论”。既要看到，党和政府部门是社会管理的主体，但同时也要看到广大社会组织、公民在社会管理中的重要作用，对于社会组织和广大公民协同、参与社会管理应当持欢迎而非阻隔的态度，赋予它们参与社会管理的合法性和相关空间。当然，在“两点论”中也有重点，这个重点就是党和政府的领导、负责地位。我们应当承认党和政府对社会管理的顶层设计和统领全局的地位，应当认识到党和政府在许多方面作用的不可替代性。而不能出现政府不管、公众也不管的“公共地悲剧”——公众认为，社会管理与我无关，是政府之事；(地方)党委和政府认为，社会管理是公众自己之事(我是“小政府”，你们是“大社会”)，出了问题(大到食品安全、社会治安，小到街头小广告、卖发票泛滥)也不管。中央强调要“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”实质上表明的即是这层意思。党政的领导负责，社会公民的协同和参与，一个都不能少。“一枝独秀不是春”，须“一花引得万花开”，社会管理不可能由一个主体管好，必须是多元的，更是渐次递进的。

三、进与退的关系

准确理解和认识社会管理，还要认识社会管理的途径。这里所谓途径是指社会管理以怎样的形式组织起来并加以推进，具体而言，是指应当依靠生活系统进行“自组织”、“自治”而实现政府的退出；还是应当适度保持政府对社会管理必要的介入和干预，进行部分地“他组织”。这需要辩证地看，一方面，政府作为社会管理的主体没有必要大包大揽，即使是“大政府”模式，也不可能让政府承担社会管理的所有任务。但另一方面，社会管理也绝不是政府的简单退出，对社会“一放了之”，对于诸如增进社会福利、优化社会结构、构筑社会秩序，以及公民反映强烈的问题，就必须要有关部门拿出公权力来进行建设管理，进行必要的投资投入。所以，不是要政府从这些事务中退出来，而是更需要政府进行更深层次的介入和干预(只不过介入的方式，介入的领域、履行的职责有所变化)；不是要政府让渡出相关的权力，而是更需要政府在这些领域负起有关责任，而不能不作为。因此，当前把握好政府面对社会管理的“进”和“退”，主要的落脚点不在于进退本身，而是要认识到，所谓政府负责，就是政府要对这些涉及人民群众切身利益的社会管理事务负责，这才是真正的责任政府。由此就要求科学设计政府介入社会管理的体制和机制，界定好政府介入社会管理的具体边界。应当指出，认清社会管理中的进和退，有着重要意义。这一关系如果认识不到位，或者没有处理好，就必然会在社会实际运行中导致政府进也不是，退也不是。我们一定要将社会管理事权明确化、清晰化，让相关部门能各司其职，提高建设绩效。在当前社会矛盾凸显期，我们还特别要防止一些政府部门的利益化倾向，即以社会管理为名义，抢占所谓“好事”(如收费)，以还权于社会为借口，推诿所谓“差事”(如顽症、担责)。

四、刚与柔的关系

在一般意义上，社会管理之刚有三种来源：一是法律之刚，“法律面前人人平等”；二是行政权力之刚，行政权力在本质上对上负责，因而对公民需求缺乏敏感；三是社会管理结构之刚，社会管理主体单一导致社会服务同质化，难以满足差异性的群众需求。社会管理之“柔”是相对于社会管理“刚”提出来的。社会管理之“柔”亦有三大渊源：一是国家治理中的以人为本思想；二是行政管理中的柔性管理思想；三是企业管理中的弹性管理思想。社会管理之柔在起点上重视需求的多元性和差异性，尤其重视弱势群体的需求，以区别于“一刀切”地处理各种需求的“懒政”方式和忽视弱势群体需求的“怠政”方式。在实践中，民政部门在全国范围内开展的重点针对孤寡空巢老人、残疾人、优抚对象、社区矫正对象、刑释解教人员和困难家庭的需求调查等均可纳入柔性社会管理的政策框架。社会管理之柔在过程中强调非强制性服务，推动公众参与，建立协商机制，重视情理的感化作用，引导管理对象的行为自觉，以区别于取缔、罚款、惩戒、命令等强制方式和统包统办的“家长”作风。柔性社会管理在结果上强调需求满足，以公民满意度作为社会管理绩效考核的主要维度和基本标准，实行自下而上的公民考核，帮助公民实现合理的权益诉求，以“维权”来“维稳”，以区别于自上而下的政绩考核方式和只重视GDP数字的片面考核方式。目前，政务热线、机关作风评议在一定程度上促进了以公民满意度为核心的绩效考核。

推行柔性社会管理并不是否定法律的刚性，削弱社会管理的法治基础，而是贯彻“以人为本、服务为先”的基本理念，降低行政权力和社会管理结构之刚。从总体上看，当前的社会管理存在着一定程度的“刚柔倒置”：在征地拆迁、城市管理综合执法、流动人口管理、教育管理等领域，多采用罚款、取缔、强制等方式，“刚”有余而“柔”不足；在环境监管、食品安全监管等领域，监管软化、弱化，“柔”有余而“刚”不足。因此，柔性社会管理并不适用于所有领域，那些有法不依、监管软弱的领域，需要的恰恰是以法律为基础的刚性社会管理，那些滥用行政权力、管理方式简单粗暴的领域，才需要推行柔性社会管理，社会管理在总体上应该“刚柔并济”，互为补充。

柔性社会管理并不是对刚性社会管理的取代，它与刚性社会管理各有所长，互为补充。推行柔性社会管理要在坚持法律刚性的前提下，从社会管理结构和行政权力的使用方式上改变地方政府和基层组织的社会管理行为。因此，推行柔性社会管理不能做“表面文章”，仅是社会管理“身段”或“手段”的软化，而要推动社会管理理念、体制、机制的改革与优化。在这种意义上，当前一些地方政府在城市拆迁、城市管理综合执法中采用的“消耗战”、“沉默注视”等方式只是手段的变化，并不是真正意义上的柔性社会管理。

五、管与控的关系

在实践层面，已经出现了在加强社会管理的旗号下“控制”趋紧的态势，而且某些地方正当作社会管理创新的实践经验推广。口头禅是“管理不能留空隙”，要“横向到边纵向到底”，如某地利用现代科技构建天上有云（云计算中心）、地上有格（社会管理网格）、中间有网（互联网）。表面看来，有创新味，实际上是我们党和政府严密控制社会的传统管理理念和办法的体现。它在“术”上使用了现代技术手段，也许起到了一定的效果，但本质上说，用全面管制的思路来领会社会管理创新的精神实质有失偏颇，只称得上是社会治安的新模式，而谈不上什么社会管理创新，至少是没有抓到社会管理创新之道。其一，在宏观上，社会管理创新的重要任务是探索建立具有现代化理念的、具有中国特色的社会管理体制、机制，要靠这种新型体制、机制来支撑我国现代化伟大事业的实现。其二，“社会”自身隐藏着自觉、自治、自律的能动性，这种能动性十分宝贵。如果在加强控制的社会管理创新中不断挤压社会的生长空间，社会自身的张力就得不到重视和发掘，“社会”的能动性就无法充分调动起来。其三，全面管制的做法尽管短期内有所成效，但不符合现代化的理念，是靠强有力的行政推动短期内突击上去的，且运行成本很高，依然是“运动式”的社会管理，也不具有普遍性应用价值。社会管理的目的是实现、维护和发展好公民的社会权利，即个体在社会中享有的基本的生存和发展权。因此，在现代国家和市场经济背景下，社会管理有两个基本内容：一是实现和维护公民的社会权利；二是把多元化的社会有效地组织起来，实现国家与社会互动的结构化。社会管理创新要着力于创建一整套具有现代化理念的、能长期运行的新颖体制和机制，而不宜将过多的注意力放在创造一些临时性的举措上。

六、管与建的关系

“加强社会建设和管理，推进社会管理创新”是我们的共识。这就有个社会管理之“管”与社会管理之“建”的关系问题。社会建设的内涵是就业、住房、科教文卫体等社会事业、社会保障制度、社会规范、社会结构、社会管理体制等等，而社会管理主要是国家与社会的关系，政府和社会组织的职能定位、运行边界，以及个人能动性的发挥等。社会管理做好了，无疑有利于社会管理之实施。如果收入分配关系理顺了，劳资关系处理好了，就会大大减少社会矛盾，降低社会管理的难度。反过来说，如果政府职能转变到位了，社会组织健全了，社会组织承接了应当承担的职能，个人参与社会管理的积极性充分调动起来了，也就有力地促进了社会管理。所以，社会建设与社会管理，既具有各自的内涵，是不同的两个概念，又有内在的联系。社会建设和社会管理有各自的指向，都非常重要，不可或缺，不能将两者混为一谈，或相互替代。

一般来说，从社会管理角度看，社会管理之“建”将从根本上推进社会管理效果的实现，社会建设更注重社会管理的一些基础性、根本性要素的培植，关键次序的理顺，而社会管理重视现场操作的实施过程、手段和效果。如果社会建设没有到位，社会管理的效果无疑会大打折扣。就像大量的社会问题、危害社会稳定的因素，如果社会建设做好了，将会大大减少或缓和，甚至消失，根本用不着花大力气去管理。现在之所以维稳成本很高，重要原因是公共产品远未做到均等化供给、收入差距过大、良好的劳资关系尚未建立起来、社会保障制度不健全等等社会基础性秩序出了问题，就是说社会管理的任务还相当繁重。在这种情况下，强化管理效果并不理想。所以，清楚了社会管理的“管”和“建”的关系后，我们应当标本兼治，从眼前入手，着眼于长远，“管”“建”并举，将现代社会必备的一系列要素完善起来，使各项要素形成良好的次序结构，尤其要建构起一整套具有现代化理念的体制、机制，靠这套成熟的制度管理我们的社会，确保国家的长治久安，确保国家的长期协调发展。