论公共管理伦理失范表现、成因及治理对策

陈鸿伟

（福建广播电视大学漳州分校，福建 漳州，363000）

当前我国正处在构建和谐社会、建成小康社会的关键时期，公共管理伦理建设既是实现经济发展、政治文明的重要举措，也是实现文化繁荣、民族进步的重要途径。因此探讨公共管理伦理失范的成因，并采取一定的措施加以防范，具有重要的现实意义。

一、公共管理伦理失范的表现

（一）公共责任漠视及官僚化

公共责任是公共管理者在运用公共权力谋求公共利益的过程中，所必须承担的职责，从广义上可以理解为公共利益责任的履行，狭义上则是指履行失败后所要承担的责任。[1]公共责任漠视主要表现在公共管理者对自身权力委托者权益的漠视，权力运作不以人民的权益为依据，对自身应当履行的公共职责敷衍塞责、玩忽职守，权力的滥用及乱用。公共责任的漠视导致政府内部官僚化倾向严重，思想僵化、办事低效，公共组织在日常管理中首要考虑的是组织内部的等级，以及组织外部的权威，这些直接导致组织力量内耗及公共利益的损失，也使得行政系统中的群体缺乏明确的正义目标，在不同的价值或善恶冲突之间难于做出正确的抉择。

（二）片面追求效率的功利主义倾向

功利主义，即效益主义，是伦理学中的一个理论。提倡追求“最大幸福”，认为实用即至善的理论，相信决定行为适当与否的标准在于其结果的实用程度。[2]不同于一般的伦理学说，功利主义不考虑一个人行为的动机与手段，而是将效用与人的快乐和幸福等同，仅考虑一个行为的结果对最大快乐值的影响。功利主义可以说完全忽视结果与手段之间的关系，认为只要能达到增加快乐值的结果，可以采取任何一切手段，而不被考虑其复杂社会关系中的伦理因素。在功利主义的驱使下，过分注重效率的公共管理者为了片面追求政绩，就会违反有关法律法规、政策与伦理原则，采取违背公共伦理道德的行为，导致公共管理伦理的失范。当前，在中国个别地方采取的暴力拆迁即是此类的典型事例。

（三）权力异化而导致腐败行为

在正常的情况下，公共管理伦理以一定的概念、范畴和一系列的伦理规范反映并作用于行政过程和行政行为而存在，通过伦理规范限定行政活动的活动范围、行为模式，使行政过程趋于程序化、规范化。然而，公共管理者突破了公共管理伦理的规范约束，利用公共权力谋求个人私利而出现权力异化。权力异化主要表现为权力滥用、权力腐败等。权力异化具有极大的危害，它导致不同政府部门及官员争权夺权，影响政府声誉和增加廉政成本，妨碍公共政策的制定与执行过程，降低行政运转速度甚至危及政权稳定。权力异化是政治稳定、经济繁荣和文化进步的陷阱。一旦落入这个陷阱，就会使社会处于低效、停滞甚至紊乱的状态。

二、公共管理伦理弱化及失范的成因

（一）外因

1.伦理难于被量化及把握

由于伦理是一种思辨的价值判断，因此伦理活动本身很难被具体化，伦理活动的产出更是难以被测定和最终量化，这就导致了公共管理对其影响和作用有所忽视。即使人们有所意识，对于其作用也很难作出判断，这都在一定程度上造成实践中伦理的弱化和失范。此外，随着社会阶层的分化，公共管理面对的是复杂的社会关系，调整的利益存在多元性，在各种利益的相互博弈中，把握伦理标准也有一定的难度。“现实中伦理决策的标准差异及非伦理行为的标准差异，往往使公共管理者非伦理行为的产生存在多种原因，并与一定的社会制度、历史条件和社会道德风尚等因素紧密联系在一起。”[3]

2.商业管理思潮的影响

20世纪80年代以来，西方各国相继采用工商管理的理论、技术及方法，引入市场竞争机制用于改造公共部门，提高其服务质量。随着政府进入商业领域，并与企业建立合作关系或合同外包关系，传统公共服务价值观逐渐被商业价值观所代替。随着企业和政府之间界限的日益模糊，公共管理者受到了这样的鼓励，要像一个私营企业家那样思维和行动，而不是以公共福利的委托人身份进行思维和工作。“公共管理组织一般属于非功利化的组织机构，其管理者在理论上不应当受社会功利因素的过度影响，但是在功利化色彩不断向这些组织渗透的社会发展阶段，这些组织及其管理者也会形成功利型人格，进而导致公共管理伦理的缺失。”[4]如我国正处在社会转型时期，在各种价值观念冲突融合的过程中，过分强调经济利益导向作用，使着评价公平与正义的伦理精神逐渐被商业文化中的价值观念所取代，社会的伦理标准经历着破坏和重构，我国公共管理伦理化面临着严峻的考验。

（二）内因

1.多重角色冲突

作为公共事务的管理者和公共服务的提供者，公共管理者肩负着整个社会的期望，他们承担着更为复杂、责任性更强的公职角色。“公共管理者扮演着多重角色，他/她可以同时是自由自在的个体、是家庭成员、是不同利益群体（例如协会或学会）的参加者、是某领域的专家、是科层组织中的上下级、是政府的公务员、是公共权力的行使者和代理人、是公民等等。每个角色都是某一特定类型的分工所形成的身份地位，并携带着相应的社会期望即伦理负担或责任。”[5]因此，公共管理者的多种角色常常意味着角色冲突，并在一定条件下影响其伦理选择，并最终威胁到公众对其“公共人”的伦理期望。

2.“经济人”追求

西方古典管理理论认为，人是以追求物质利益为目的而进行经济活动的主体，人都希望以尽可能少的付出，获得最大限度的收获，并为此不择手段。公共选择理论认为，作为公共选择或公共决策执行机构的官僚机构及其官僚也是按“理性经济人”假设行事的，他们的目标是自身利益的最大化，追求的是升官、高薪和轻松的工作以及各种附加的福利。然而伦理的约束主要依靠人的自我良知和社会舆论，是一种“软约束”。在公共管理领域，面对权力异化可以达到巨大利益和人类与生俱来的惰性，伦理的这种自律在人的“经济人”本性面前显得无足轻重，也直接造成了公共管理中诸多的道德失范现象。

三、公共管理伦理失范的治理对策

基于以上存在的问题，必须采取一系统有效的措施，以引导公共伦理行为朝着符合公众期待方面发展。

（一）建立公共管理伦理制度规范

1.进行公共管理伦理立法

把伦理行为上升为法律行为，有利于形成较为稳定的价值取向和行为参照，将公共管理人员纷繁复杂的多种价值观转变为较为统一的伦理认识，使其在法律规制的指引下相互配合、理解，从而更好地开展工作。如美国早在1978年就通过《政府道德法案》，1993颁布《美国行政部门雇员道德行为准则》，这些法律在提升美国公共管理人员的伦理行为方面起到了重要作用。目前，英、德、法、加、澳、新等国家都已实现了对公共管理伦理的立法。未来，我国可以吸收这些道德立法先进国家的经验，以完善我国公共管理伦理法律体系的建设。

2.成立公共管理伦理监督机构

奥地利生态行为学家洛伦兹曾表达，在决定个体行为方面，“道德只是一种力量非常有限的补偿机能”，因此需要成立相应的道德监督机构以实现对伦理行为的监督。目前西方一些道德立法先进的国家，也都成立了公共管理伦理的监督机构，如美国的政府道德办公室、英国的公共生活准则委员会，这些部门在规范该国公共管理人员行为，提升公共伦理道德方面起到了重要的作用。而对于像我国这类处于社会转型时期的国家，公共官员伦理不端行为屡遭曝光之际，成立公共管理伦理监督机构尤为重要。

3.完善行政回避制度

由于公共管理者面临着多重角色的冲突，因此完善相关的行政回避制度具有重要的意义。行政回避制度即是对公共管理者所任职务、执行公务和任职地域等方面做出限制性规定，减少因公共管理者身份因素对公务活动的干扰，确保公共管理者公正廉洁地履行公职的法律制度。目前我国已开始初步施行《公务员回避规定（试行）》，但是一些制度性的措施仍亟待完善，比如回避制度的监督机制、回避制度的相关救济程序和救济机制，对违反回避规定的惩处措施。总之，完善行政回避制度，对于我国这种“人情社会”的国家具有重要的意义。

（二）提升公共管理者自身的伦理意识

1.培养优秀的公共组织文化

“公共组织文化是公共组织在长期的管理实践和发展中所形成的，为公共组织成员所共同遵循的组织目标、价值标准、基本信念和行为规范的总和及其在组织活动中的反映。”[6]公共组织文化作为一种集体文化，会对公共管理者的行为产生影响，使组织成员产生对组织目标、行为准则及思维模式的“认同感”，自觉地按照组织的制度规范及行为准则去工作。因此，在当前我国政府职能转变的过程中，应努力创造各种条件，把公共伦理建设中的“服务精神”、“法治观念”、“廉洁透明”等思想内核融入到优秀的政府组织文化构建中，提高公务员的整体道德素养和良好价值导向。

2.加强对公共管理者的伦理教育和培训

“一种在经济上高效率的系统绝不意味着就是一个好的或有道德的社会，经济也并不就是社会的全部。”[7]因此加强伦理教育和培训，提高公共管理者的服务意识和自律意识，是公共伦理建设的一个重要方面。针对我国当前的现状，加强伦理教育和培训可以采取以下措施:第一，建立常态化的培训和教育。道德的建设不同于制度的建设，必须经过公共管理者长期的思想内省、沉淀，因此应减少突击的教育培训，让公共管理者在履行职责的同时，经常感受到伦理的教育。第二，创新培训和教育的内容和方法。进行伦理的培训和教育，就是要让法治意识、服务意识、诚信意识、责任意识、廉洁意识深入到公共管理人员心中，因此需要注意培训内容的创新，改善教育培训的方式、方法，防止形式主义的道德灌输。三、培训和教育中塑造道德典范。通过塑造公共管理组织中的道德人格典范，可以对公共组织中的其他管理人员产生正向的激励作用，引导公共管理者在日常的公共行政中，自觉遵守公共管理伦理道德的要求。

（三）构建公共管理伦理建设的外部环境

1.加强社会整体道德建设

公共组织存在于社会环境的大系统之中，受到社会各种因素的制约，社会整体道德水平的大环境也会对公共管理伦理建设产生积极的或消极的影响。与此同时，公共管理者在行使公共权力的过程中，也会受到来自社会中政治、经济、文化的影响，社会风气的好坏也会影响公共管理者在日常行政中行为。因此，对于像我国这类转型时期的国家，把社会主义核心价值体系作为道德教育的主题，融入到整个国民教育当中，不断丰富教育内容，创新教育方式，充分发挥道德模范的榜样作用，有助于推动良好道德风尚的形成，也有助于公共管理者的道德内省。

2.构建完整的社会监督体系

随着现代社会文明的不断进步、公民意识的不断增强，社会监督成为民主社会和宪政国家中的一种社会常态。由于公共管理者受公众委托，掌握一定的公共权力，而孟行斯鸠也曾精辟地论述道:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”因此加强社会督必不可少。加强社会监督可以从公民监督、社会团体监督、舆论监督等着手，来构建一个完整的监督体系，以制度制衡手段限制政府官员的自利需求安排。

[1]陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社，2006:484.

[2]艺术与建筑索引典:效益主义[EB/OL].[2011-03-14].http://db1x.sinica.edu.tw/caat/caat_rptcaatc.php?_op=?SUBJECT_ID:300055979.

[3]刘丽伟.公共管理理论与公务员伦理关系问题探析[J].中国行政管理，2008，（11）.

[4]苗月新.公共管理伦理缺失之成因及其对策研究[J].中国行政管理，2011，（4）.

[5]王云萍.公共管理者的基本角色[N].光明日报，2009-06-09.

[6]张健东.公共组织学[M].北京:高等教育出版社，2003:75.

[7]（德）彼得·科斯洛夫斯基.资本主义伦理学[M].王彤，译.北京:中国社会科学出版社，1996:2.