对涉河建设项目审批的几点思考

姜凌云 严 平 陈亚飞 陆 旭

（江苏省淮安市中里运河管理处，江苏淮安 223001）

涉河建设项目是指在河道管理范围内修建的跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，为加强对此类建设项目的管理，1992年水利部、国家计委联合颁布了《河道管理范围内建设项目管理的有关规定》（以下简称《规定》）。近几年，随着国家政策导向的变化和市场经济的快速发展，涉河建设项目日益增多，涉及的部门和单位也越来越广，特别是2004年7月1日《行政许可法》颁布实施以后，行政审批的程序和方式发生了很大变化。因此，熟练运用水法律法规和技术规范，便民、高效、快捷地对涉河建设项目进行审批，保证河道行洪安全、堤防工程安全、建设项目安全，对于树立水利形象，加强水利工程管理，促进国民经济发展等方面都具有十分重要的现实意义。

1 涉河建设项目的审批依据

1.1 审批的依据

根据《规定》的要求，涉河建设项目的审批既要满足水法律法规及有关技术要求，同时也要考虑建设单位和其他有关部门的需要。根据《规定》第五、六条之规定，结合对涉河建设项目多年的管理经验，归纳总结了以下几个方面：①要依据已颁布的相关法律、法规、条例及规范性文件审批；②要符合防洪标准和有关技术要求，有具备相关资质的设计单位编制的建设项目涉及河道与防洪部分的补救方案；③要满足当地国土利用规划及城市发展规划，并有利于城市管理；④要符合流域综合整治规划和有关的同级区域发展规划；⑤要符合所在河道设计文件要求，如防洪标准、岸线规划、航运要求、工程设计标准等；⑥要满足防汛抢险需要，防御洪涝的设防标准和措施要适当；⑦工程施工应尽量避开汛期，如必须要在汛期施工的，要有完善的度汛应急预案；⑧要有利于基层管理单位对其实施管理，批文中应明确注明应到何部门办理工程开工手续及应缴纳的有关费用；⑨可能影响河势变化、堤防安全、河道行洪、影响环境的建设项目要有通过审查批准的洪评报告和环评报告；⑩符合第三人的合法的水事权益和其他有关规定和协议。

1.2 实际操作中存在的问题

《规定》中指出，涉河建设项目要符合流域综合规划和区域发展规划，以及防洪标准和其他有关技术要求。随着经济社会的快速发展，城市的发展规划也在不断调整，以淮安市区为例，大运河、里运河穿城而过，近年来，淮安市政府着力打造绿水生态城市，运河沿线显水透绿等景观提升工程纷纷上马，经过省市水利方面专家的充分论证，里运河部分堤段堤顶高程已从12.8 m（原设计堤顶高程）削至10.8 m，里运河历史最高洪水位为10.51 m（1961年，运东闸），随着2003年淮河入海水道建成并投入使用，现在大运河、里运河已基本不承担行洪任务，防御洪水压力大大降低。但是，在面对该区域其他涉河建设项目的审查时，河道主管机关仍然坚持原有的防洪标准，甚至有些项目对防洪影响甚微，也被要求做防洪影响评价报告。审查依据执行标准的不科学、不统一，给建设单位带来不便，面对建设单位的质询，作为河道管理单位，往往处于十分尴尬的境地，进而给项目的后续管理造成很大的难度。

1.3 对策和建议

针对上述情况，笔者认为必须要采取相应的应对措施：一是立即着手编制河道开发利用综合规划，为了保证规划的科学性、可行性，规划编制的过程必须有水利方面的专家及河道管理单位的技术人员参与；二是将编制好的规划及时上报河道主管机关备案，以保证该区域内涉河建设项目有科学规范统一的审查依据。

2 涉河建设项目的报审程序

2.1 报审程序的不足之处

《行政许可法》施行后，建设项目均由建设单位直接向河道主管机关报批，河道主管机关直接将批文送至建设单位。经过实践证明，现在的报审程序虽有其优越性，但也尚有部分不足之处，主要有：①增加了建设单位报送材料的难度。建设单位与河道主管机关多不在同一城市，如淮安市境内的大运河，其河道主管机关是江苏省水利厅，建设单位的项目报批材料要直接报到水利厅，经常要往返多次才能报齐材料，浪费了人力、财力和时间，增加了建设单位的时间成本。②拣大丢小，显得涉河建设项目的审批效率很低、很不严肃。建设规模较大的项目基本能在规定时限内得到审批，但建设规模较小的项目由于主管机关人力有限，很难全部审批，有些项目对防洪没有影响或影响甚微，建设单位不愿主动申报，一是要涉及洪评费用，二是嫌审批周期太长，往往由当地水利部门和建设单位协商处理，导致审批很不严肃，严重影响水行政依法审批形象。③增加了河道管理的难度。因为涉河建设项目直接由省水利厅审批给建设单位，审批和管理的脱节，降低了当地水行政主管部门和河道管理单位的威信，建设单位轻视管理单位，办理开工手续后，往往拒交占用补偿费，也不服从河道管理部门对涉河建设项目的跟踪管理，使得河道管理工作十分被动。

2.2 对策和建议

针对上述不足之处，有审批权的各级水行政主管部门，要继续完善目前的涉河建设项目报批程序，建议对涉河建设项目根据其投资规模分级受理，并按照《规定》的要求进行审批。如：投资规模在10万元以下（含10万元）的项目可委托河道管理单位受理审批；投资规模在10～100万元（含100万元）的项目可由当地水行政主管部门受理审批；100万元以上的项目由河道主管机关审批，审批时委托当地水行政主管部门或河道管理单位转报，批文应直接下发到当地水行政主管部门和河道管理单位，由建设单位在履行相关手续，如完善补偿方案、缴纳堤防占用补偿费时，再予以下发。这样可以让当地水行政主管部门和河道管理单位参与到项目的审批中去，既能争取到对涉河建设项目的管理主动权，有效维护水利部门权益，又能在很大程度上减轻河道主管部门的工作压力，提高工作效率，减少办理时间，节省办理费用，树立水行政审批公正、廉洁、高效、便民的形象。

3 主要技术指标要求

主要技术指标是水行政主管部门在行政审批时对建设项目实施的技术管理要求，主要应从平面布置、高程、结构上考虑，即：平立面布置上不产生阻水、挑流，保证水流通畅；在高程上应满足行洪、人员、设备通行等安全要求；在结构布置上应保证工程安全，满足防渗抗渗要求。现就部分涉河建设项目的技术要求简要叙述如下：

3.1 跨河桥梁

对横跨两堤的桥梁，其梁底高程应在校核洪水位以上加风浪高，有通航要求的，应满足通航要求。引桥道路不得阻断巡堤检查通道，其梁底与堤顶之间的净空高度应满足堤防交通、防汛抢险、管理维修等方面的要求。迎水面堤身禁止修建桥墩，背水侧确需修建桥墩时，应满足堤身抗滑和渗流稳定的要求；在堤防保护区内开挖的墩基由于破坏了不透水层及缩短了渗径，设计和施工时一定要采取可靠的防渗措施，以满足渗径长度要求。河流中的桥桩均应顺水流方向成一排布置以最大限度减小阻水断面；由于桥桩、桥墩缩小了行洪断面，雍高了水位，加大了流速，应按原河道设计坡度对桥的上下游附近河岸、堤防进行护砌，总长度根据水力学计算确定，护坡结构应采用浆砌混凝土，以确保堤防、护岸安全。

3.2 穿堤涵闸、涵洞

在堤身上修建的涵闸、涵洞，其洞长首先应满足大堤断面要求，并一律采取钢筋混凝土结构，不得采用圬工结构。涵洞地基应尽量均匀一致，若不一致应设沉降缝和止水设施；为减小涵洞四周渗透水流的比降，应在洞首及洞身设置止水环，且出口必须有消能设备。回填土要按设计标准做足，并留有防备沉降的超高，回填土应尽量选择质地均匀、含水量适中的粘性土，或物理性质与涵基附近土壤性质一致的土壤。填土应从两侧沿全长分层夯实，每层不超过15～20 cm，均衡回填，填土压实质量应符合设计和规范规定的要求。

3.3 穿越及跨河管道

对穿越堤防的输油、输水管道，应采取沿河堤防表面敷设的方式跨越堤防，并在设计洪水位以上通过，管道穿越堤防时应满足堤防防渗要求。如因需要必须穿堤施工的，建设单位应提供由具有相应水利设计资质的设计单位所做的堤防补偿方案，并按照《堤防工程施工规范》（SL260-98）的相关要求实施补偿方案，确保土料填筑标准满足设计要求和防渗要求。采用顶管技术穿越施工的，要求对入土、出土端进行管道稳定和隔渗处理。埋设于滩地和主河道的管道深度，应在《防洪影响评价报告》所确定的河道最大冲刷深度以下，并采取适当的防护措施，以保证管道安全的需要。

3.4 高压线路铁塔

铁塔塔基距堤防迎水面、背水面堤脚的距离不得小于堤防护堤地的保护范围；铁塔基础要满足河道冲刷塔基安全的要求；塔基施工中破坏的不透水层应有防渗措施；架空高压线导线垂度最低点距堤顶和设计水位的高度，应满足汛期防汛抢险车辆、船只通行的要求和架空送电线路设计技术规程中高压线对地安全超高的要求。

4 审批要坚持现场踏勘

现场踏勘是涉河建设项目审批的重要环节，通过现场踏勘，审批人员对建设项目产生直接的感性认识，从而可对建设项目合理性做出初步的判断，因此，踏勘是作出许可决定必不可少的前提和依据。在对涉河建设项目进行审查时，经办人员应及时会同建设项目所属行政区域内各级河道主管部门的技术人员，深入工程一线进行现场踏勘。踏勘的重点应是：建设项目的位置、范围、路径与河道工程的相互关系；拟建工程所在河段的地形、地貌、地质情况、河势特点、堤防及河道工程情况等。在踏勘过程中要认真听取建设单位的工程介绍，并积极征求河道管理单位的意见，共同对项目建设方案进行论证，衡量利弊，制定最优方案。

5 结语

对涉河建设项目的审批，就是要综合考虑各方面的因素，协调各方面的约束，使项目的运行与河势稳定、行洪安全、堤防护岸的运行安全在各自安全许可范围内，保证在河道管理业务正常开展的同时，促进国民经济的健康发展。