论我国行政许可实施中听证主持人制度的完善

李 璇，余秀宝

(1.湖南省郴州市临武县人民法院，湖南 郴州 424300;2.浙江省舟山市岱山县人民法院，浙江 舟山 316200)

行政许可作为国家管理社会经济事务的一种有效手段，为世界各国普遍重视和采用。2003年出台的《行政许可法》，被誉为我国“政治文明建设的又一座里程碑”。它的颁布、施行，对保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关有效实施行政管理具有重要意义。其中，有关行政许可听证制度的规定更是该法的一大亮点，它在总结立法和实践经验的基础上，进一步完善了听证制度，将我国的行政程序立法又向前推进了一步。但细究起来，该法关于听证制度的规定仍存在一些不足，不利于许可听证目的的实现。本文从该法在听证主持人规定的方面，对其中所显现的问题进行了初步探讨。

一、我国行政许可实施中听证主持人制度存在的不足

《行政许可法》第46条规定:“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政机关应当向社会公告，并举行听证。”而关于行政许可实施中的听证主持人制度规定在该法第48条第1款第3项中:“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避。”①《行政许可法》第19条规定:“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。”囿于篇幅所限，本文对此种听证的主持人制度未作探讨。对照上述条款和《行政许可法》的相关内容，笔者认为该制度存在下列几个方面的问题。

(一)听证主持人的选任范围过于宽泛

根据《行政许可法》的规定，听证主持人是审查行政许可事项的审查工作人员之外的人员，由此说明我国的行政许可听证采取的是听证主持人和行政许可审查决定人相分离的内部职能分离制度，这有利于听证主持人运用自己所掌握的行政专业知识来提高行政效率，对保证听证主持人的公正立场也起着一定作用，与职能合并相比具有较大的优越性。但该规定的不足之处也显而易见，这些“以外的人员”是行政许可机关的内部工作人员即审查工作人员所在部门的其他部门的工作人员，还是该行政许可机关外部的其他行政机关的工作人员，亦或是其它社会组织的工作人员等，《行政许可法》未予明确。听证主持人选任范围过宽，直接导致行政机关在听证主持人的人选方面享有较大的自由裁量权。实践中，听证主持人多是行政许可机关内部工作人员，如该行政机关首长，或者负责行政许可申请部分的其他人员或者该机关其他部门的人员。这样一方面导致行政机关“自己做自己的法官”，涉嫌违反正当程序原则，另一反面不可避免地导致听证主持人与行政审查许可人员的单方接触，违背了“禁止单方接触”的自然公正原则。而且，听证主持人与行政机关之间天然的人事隶属关系，导致听证主持人与听证结果之间存在明显的切身利害关系，从而难以保证听证主持人的独立地位，使听证过程及结果的公正性受到广泛质疑。

(二)未对听证主持人的素质作出要求

行政许可听证主持人在听证程序中扮演着裁判者的关键性角色，处于许可听证的组织者和调控者的地位，因此行政许可听证主持人作为听证程序的核心人物，其素质对行政听证的效果有着直接影响，决定着行政听证能否有效发挥作用。现实中，并非所有的审查行政许可申请的工作人员以外的行政机关工作人员都能担此重任，应当对之做出任职资格的限制。综观我国《行政许可法》，其对听证主持人的素质要求只字未提，不能不说是一大缺憾。

(三)权责规定不明确

《行政许可法》对听证主持人权责的规定，在法律上还处于一片空白。根据权责相结合的原则，如果法律未赋予听证主持人对行政许可的建议权、监督权等，却让其承担一定的责任，是显失公平的，也不利于调动其积极性。同时因为没有明确规定听证主持人的义务，导致实践中由于职责不明，部分主持人互相推诿，怠慢主持，致使听证效果差的事件也屡有发生。显然，该规定的不明确对我国听证程序的健康发展极为不利，成为听证依法、公正、顺利进行的重要障碍。

(四)对回避的规定过于简略

在西方法学史上，法律始终被认为是公正的同义词，所以离开公正来谈法律是没有任何意义的。凡涉嫌此种情形的程序操纵者均不得再介入此程序，不得对该程序的发展产生任何影响。［1］因此，行政许可听证程序不可避免地涉及回避制度。较之国外的相关规定，我国《行政许可法》关于这方面的规定非常简单。首先，回避的申请主体过窄，仅规定为申请人和利害关系人;其次，回避形式过于单一，仅规定了依申请回避一种形式，但在实际操作中，行政许可的申请人或利害关系人不可能对听证主持人的关系情况全部了解，在不知道听证主持人应当法定回避，法律又未规定其它回避情形时，将会使听证程序的合法性大打折扣，甚至为徇私舞弊埋下隐患;最后，关于回避的“利害关系”的界定以及回避的程序等事项亦没有明确的法律规范。由于上述规定的欠缺，导致我国的听证主持人回避制度的可操作性较差。

二、完善我国行政许可实施中听证主持人制度的措施

众所共识，“听证主持人头戴三顶帽子，同时代表三种利益。一顶是当事人的帽子，维护当事人的利益;一顶是行政机关的帽子，听证主持人必须注意对政府有利的证据，维护政府的利益;一顶是裁判官的帽子，听证主持人必须站在公正的立场上，衡量各方面的利益，作出公正的裁决。”［2］因此，笔者认为我国行政许可实施中听证主持人制度的设计应以保障听证主持人的中立性与听证效率为核心，从以下几方面加以完善。

(一)借鉴美国行政法官制度，建立专职的听证主持人队伍

美国的行政法官是行使准司法型听证权的一类特殊行政人员，由文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人员中通过考试录用并列入行政法官名单，其工资和任职由文官事务委员会管理，不受机关建置和级别影响。［3］行政机关无权自由任命行政法官，只能从文官事务委员会确认的合格人选中挑选，他们独立行使权力，不受举行听证的行政机关影响。

具体到我国而言，听证主持人要通过由司法部组织的全国统一考试，取得资格证书。结合我国政府的机构设置现状及听证案件数量还不是很多的现实，建议在地市级以上政府设立专门机构——听证管理局对听证主持人进行统一管理。这样既可以避免因基层业务量不大造成的资源浪费，又可以发挥地市级政府部门工作人员业务理论水平和业务操作能力均较强的优势，还可以降低地方非法干预的程度。听政管理局对听证主持人进行统一管理，负责听证主持人的任免、工资、晋升、培训等，并根据本辖区内听证案件的具体要求，统一选派主持人。同时实行听证主持人负责制下的听证委员会制度，某一案件的听证主持人选确定后，由主持人负责召集政府部门、行业主管部门、相关领域专家和民间代表等多方面的人员共同参与，这样可以最大限度地保证行政决策的可行性、合理性和科学性。当然，为了确保听证主持人的独立性，听证主持人管理机构必须要相对独立于行政管辖和行政级别，听证主持人仅对听证管理机构直接负责，并接受其监督。①本方案的设计仍属于内部职能分离的构想。完全的职能分离要求将调查职能、审理职能、裁决职能完全分开，由互相独立的机构行使。由于行政案件的专业性和复杂性，完全的职能分离会降低行政工作的效率和质量，同时会增加行机关数目和行政开支。现在，世界各国采取完全职能分离的已不多见，较普遍的是采取内部的职能分离。本文中方案的设计将调查和审理职能赋予专门机构，是针对我国“人情”、“关系”因素较为浓厚的现实，为避免非相关因素的干扰，最大限度的保证听证程序及结果的公正而提出。最终的裁决职能仍由行政机关全盘考虑后行使。

(二)明确听证主持人的素质要求

鉴于听证主持人这一特殊岗位的要求，可以具体从以下四个方面作出规定:第一，修养方面。听证主持人要有良好的道德修养，高尚的道德品质，高度的责任感和正义感，树立客观、公正、公平的良好形象。还应具备认真、仔细、踏实、果断和理性的工作作风，能够从客观事实出发，实事求是地进行分析判断。第二，学识方面。听证主持人应熟悉听证规定，拥有较多的法律知识储备，具有一般的行政管理专业知识，学历上宜规定为法学专业、行政管理专业或其它相关专业本科及以上。第三，经验方面。听证主持人应具备一定的相关工作经验，一般要求从事法制工作两年以上或从事行政许可审查工作三年以上。第四，能力方面。为保证听证会能够高效有序地进行，听证主持人必须具备较强的领导和管理能力、灵敏的逻辑思维能力和综合判断能力、条理清楚的表达能力。能对整个听证会进行全局的把握和控制，对妨碍听证会正常进行的情况及时疏导和处理。

(三)明晰听证主持人的权责

为了保障行政听证功能的发挥和提高行政效率，必须赋予听证主持人对行政决定的建议权和监督权。结合我国实际情况，笔者对我国听证主持人权力的内容做了以下设想:(1)决定举行听证的时间、地点及是否公开举行听证，并通知相关的行政听证参加人按时听证;(2)核实听证参加人的身份、代理人身份及代理权限;(3)根据案情需要询问听证参加人，要求其举证或补充证据，并决定是否对补充的证据再行质证;(4)保障当事人及其他参与人进行陈述、申辩和质证，维持听证秩序，制止或处理违反听证纪律的行为;(5)决定听证员、书记员、翻译员等是否回避及证人是否到场作证;(6)决定听证中止、终止或延期;(7)在听证后监督签字，对案情提出认定意见和对案件提出处理意见②对听证案件的最后决定，特别是对一些重大、复杂案件的最终决定往往涉及多方面的利益，涉及到国家大政方针，需要通盘考虑，应由行政机关在深刻考虑和权衡之后最终作出。;(8)监督行政决定行为的最终做出和实际执行情况。听证主持人的责任包括:(1)将与听证有关的决定的通知及有关材料依法及时送达给当事人及其他有关人员;(2)对听证阶段所涉及的国家秘密、商业秘密等负有保守秘密的义务;(3)如果听证主持人违法实施职权范围内的行政行为，侵犯听证参加人合法权益并造成损害的，可追究行政许可听证机关的行政赔偿责任;(4)如果听证主持人履行职责不力造成严重后果的，或者有其他违法、违纪行为并造成不良影响和后果的，应由听证管理机关追究其相应的行政责任，涉嫌犯罪的，移交司法机关处理。

(四)参照诉讼法中关于审判人员回避的规定完善听证主持人回避制度

回避制度的目的在于保证行使判断职能一方的人员和处理事项之间的无关性，从而保障结果的公正。据此，完善我国听证主持人的回避制度可以主要参考我国诉讼法中关于审判人员回避的相关规定，从以下方面作出规定:第一，回避主体可扩展到申请人、利害关系人之外的其它听证参加人，如与被听证的行政许可案件有关的审查人、记录人、翻译人以及与本案有利害关系或者与本案当事人有其他关系可能影响公正的其它人员。第二，回避的“利害关系”事由可规定如下:是被听证的行政许可事项的审查人员，或者是行政许可审查人员的近亲属;是被听证的行政许可事项的当事人③听证主持人作为某社团法人成员时亦是此处所述的当事人情形之列。我国公民有结社的自由。听证主持人具有的公民身份不影响其参加社团组织，如某某地方小吃协会、书法协会等，当这些社团组织为行政许可事项一方当事人时，作为其成员的听证主持人因与该社团间的关系，也应当失去主持行政许可听证的资格而回避。，或者是被听证的行政许可当事人、代理人的近亲属;与本行政许可事项结果有直接利害关系的;与被听证的行政许可申请人、利害关系人、行政许可审查人员有其他关系，可能影响公正听证的。第三，回避程序的提出时间可以在听证程序结束前的任何阶段。第四，申请人、利害关系人申请回避的方式，可以是口头或者书面形式，由组织听证的听证主持人主管部门的负责人决定是否回避。在是否回避的决定作出之前，被申请回避的听证主持人应当暂停参与听证工作。决定回避的，由听证主持人主管部门另行安排听证主持人。第五，对驳回申请回避的决定，当事人可以申请复议一次。复议时，不宜再由行政机关负责人一人决定，而应由行政机关集体研究决定。否则，当事人的复议难以得到重视，权利难以得到保障。第六，明确规定听证主持人回避的方式包括自行回避、申请回避及决定回避。第七，还要明确规定应当回避而不回避、故意隐瞒或因重大过失没有发现回避事由时应承担的相应责任。

(五)增加“禁止单方面接触”的规定

所谓单方面接触是指听证主持人经手案件期间，在一方当事人不在场的情况下，私下与另一方当事人交换或听取与案件相关的意见。“禁止单方面接触和单方面影响不仅是个法律问题，更重要是个道德问题。”［4］334单方面接触影响了主持人认识的客观性，违反了公开公正原则，容易造成对方当事人及社会公众的不信任感，动摇对听证裁决公正的信心，甚至为一些贿赂行为创造了条件。但我国《行政许可法》却未就此方面做出明文规定，可以说是该法的一大疏漏。我国可借鉴美国的《联邦行政程序法》做出以下明确规定:禁止被听证案件当事人单方面接触听证主持人，听证主持人不得就案件的是非曲直问题，向听证机关以外的任何有利害关系人单方面表示意见，或促成这种意见的形成。禁止单方接触的时间为听证通知书发出时为起，听证决定作出前为止，包括整个听证过程始终(含工作时间和非工作时间);禁止单方接触的人员为听证主持人、当事人及其代理人、其他利害关系人;禁止单方接触的行为有私自会见上述人员、参加宴请、娱乐及交往等。该制度的落实亦需要惩罚制度的保障，法律应明确相应的法律责任条款。

“有公正、超党派的审讯官主持的公正听证是行政裁决程序的精髓，如同法院的法官所作的裁决一样，行政官员在听证中所作的裁决也必须由公正、超党派的审讯官作出，如果审讯官或行政机关受到法律偏见的影响，那么行政裁决是无效的。”［4］28行政许可听证主持人制度的完善可以增进整个听证制度的规范性、合理性，提高行政许可决定的正确性和可接受性，使通过听证的行政许可行为更加理性化，抑制行政许可过程中违法现象的发生，促进依法行政理念的落实。因此，从法律制度层面上完善我国《行政许可法》实施中的听证主持人制度，是亟待解决的问题。

［1］章剑生.行政程序法基本理论［M］.北京:法律出版社，2003:134.

［2］王名扬.美国行政法［M］.北京:中国法制出版社，1995:446.

［3］李 娟.美国行政法官独立化进程述评［J］.中外法学，1996(5):74－76.

［4］伯纳德·施瓦茨.行政法［M］.徐 炳，译.北京:群众出版社，1986.