农村土地股份合作制模式及制度优势探析

张兰君，赵建武

（1.中共潍坊市委党校，山东 潍坊 262406；2.潍坊市农业局，山东 潍坊 261041）

近年来，各地农村在加快推进土地承包经营权流转、发展多种形式的规模经营过程中，土地股份合作制异军突起，且演变出自主经营型、内股外租型、社区型等各种不同模式，对推动农村经济社会发展的作用日益凸显。本文试图概括土地股份合作制不同模式及制度优势，探讨在土地股份合作发展中如何充分发挥政府的推动作用。

一、农村土地股份合作制的不同模式及发展动因

土地股份合作制属于集体经济组织内部的一种产权制度安排,即在按人口落实社员土地承包经营权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则,农户将土地承包权转化为股权，农户土地使用权流转给土地股份合作制经济组织经营。土地经营收入在扣除必要的集体积累以后，按照社员土地股份进行分配。其土地入股的范围和区域既可按村民小组为单位组建合作社，也可按村为单位组建或由村建立联社、各村民小组建立分社形式组建土地股份合作组织，还可打破队界、村界按土地区域布局建立土地股份合作社。目前，各地土地股份合作已经分化为不同模式并显示出不同的发展动因。

（一）自主经营型土地股份合作模式及发展动因

一般来说，在自主经营型的土地股份合作模式中，经营主体为土地股份合作社或者土地经营股份公司。若干农户以土地承包经营权入股组建合作社，合作社引进股份制的权力制衡机制，按合作社章程选举产生理事会、监事会，统一组织生产经营。在运行机制上由理事会代表股东负责土地的经营活动，研究决定“种什么、如何种”；按照统一的生产技术规程和产品质量标准组织生产；与农产品加工企业或营销企业直接对接，产品实行订单销售；监事会对生产经营和财务收支情况进行监督。分配方式是在提取一定比例的公积金和风险金后，每年收益按土地股份分配到成员。或者在村集体的统一组织下，农民自愿以土地承包经营权量化入股，组建土地股份制公司，按照现代企业制度统一组织生产经营。自主经营型土地股份合作模式的发展动因在于克服以家庭为单位的分散经营带来的体制性约束。在家庭为单位的分散经营体制下，农用生产资料难以成批购进，零星购买增加农业生产成本；小规模经营使得机械化难以推广，限制了科技推广应用和劳动者素质的提高；分散的农产品形不成批量导致客户压级压价。这种分散经营模式使农村分工分业程度低，规模经济效益难以发挥，从而导致规模区域农业竞争力下降。一个地区的农业生产只有通过土地相对集中，资源高度整合，充分实现社会化、规模化、高科技化的经营手段，才能赢得市场主动权，从而在激烈的竞争中占有一席之地。

（二）内股外租型土地股份合作社模式及发展动因

与上述自主经营型土地股份合作社不同，内股外租型土地股份合作社模式中，集中起来的土地不是由土地股份合作社自己经营，而是土地股份合作社将农户的承包地集合起来统一对外公开出租、转包，或者把部分土地租给有能力的专业种养大户集中经营，或者公开选定有一定规模和实力的农业龙头企业承租合作社的土地。双方签订规范的土地租赁合同，明确土地流转形式、流转期限及双方的权利和义务。业主根据自身资金、技术条件和市场预期，自主选择产业和统一组织生产经营。农民按合同约定定期获得土地股份收入，也可以进入业主经营的基地（园区）务工，增加工资性收入。内股外租型土地股份合作发展的动因在于使农户获得长期稳定的土地收益。合作之前的农民虽然有土地，但缺乏人才、资金、技术、项目的带动，土地增收的空间已经非常有限；以个体农户为单位对外转包土地形成的效益相对较低；而个体农户在与龙头企业的合作中，农户也很难分享到农产品加工增值的好处和流通环节的商业利润。内股外租型土地股份合作能较好地保障农民股份分红的不断增长。

（三）社区型土地股份合作模式及发展动因

社区型土地股份合作社是以农村原社区性集体经济组织（行政村或者自然村）为单位，在不改变生产资料集体所有的前提下，将集体所有的经营性净资产和集体建设用地（含农户宅基地）使用权、土地承包经营权折股量化到人，“确权不见田”，股份股权长久固化，以村（社区）为单位组建股份经济合作社，对量化股权后的集体建设用地、农用地和经营性净资产实行统一经营管理。这种模式往往与对集体资产进行股份化改制相联系。社区型土地股份合作制主要存在于正在或即将城镇化以及农村工业化程度较高的地方，这些地区农村的特点是，随着城镇化扩张、二三产业的迅速发展和农业人口转移，土地普遍增值，土地流转和集中的空间增大，实行土地股份合作制可以把农民分散的土地集中起来由集体经济组织统一规划、统一安排基本农田和建设用地。这样做除了可以取得土地规模经营收益外，更重要的是可以在现行的法律框架内通过兴办集体企业或者以土地与城市企业联营、入股，获取建设用地的土地增值收益。这种社区型土地股份合作制之所以和其他两种土地股份合作模式的形成原因不同，主要是因为集体土地的收益和增值过程主要不是由于土地入股，而是由于土地或建于土地上的物业出租给企业而产生的。

二、农村土地股份合作制不同模式的制度优势及面临的主要问题

上述自主经营型、内股外租型、社区型等各种不同土地合作模式，源于不同地区、不同产业发展状况，各有其不同的制度优势，同时也面临不同的制度难题。

（一）自主经营型土地股份合作制具有实现资源集聚及高效利用的制度优势

首先，农民以土地承包经营权作价入股的方式加入合作社，专业合作社通过社员入股取得土地的经营权，把分散的土地集中整合起来，这样就把原来由众多农户在土地利用、经营、投资、处置等方面各自行使决策权的分散决策机制，改变为由土地股份合作社集中统一行使各方面决策权的集中决策机制，由土地股份合作组织统一规划，统一进行经营性投资和收益分配的管理，有利于优化土地资源配置，实施农业规模经营，降低生产交易成本，在一体化的基础上实现对土地潜在收益最大程度的挖掘。其次，土地股份合作有利于吸引各种生产要素入股。虽然农村土地股份合作主要是土地入股，但也不排除其他生产要素入股。农民以土地作资本性要素加入，使专业合作社成为真正的经济实体，拓展了融资渠道，不但解决了发展资金短缺问题，还能以市场为导向，以项目为支撑，向“产、加、销”一体化发展。最后，土地股份合作也有助于采用先进技术，调整优化品种结构，进一步强化和提升农业科技成果推广、农业规模化经营、标准化管理和品牌化营销的实施，推进高效优质农业的发展，这一切会为推进区域农业的产业化、现代化，增强区域农业的竞争力打下坚实的基础。

自主经营型土地股份合作模式中，面临的主要问题在于如何提高土地股份合作社或者土地经营股份公司的经济效益。土地股份合作在集中决策和扩大经营规模的同时，也使得以前分散的市场风险集于一身，土地股份合作社或土地股份经营公司如果没有一个有市场发展前景的特色项目和资金、人才等要素的支撑，农民的合理收益就难以得到充分保障。

（二）内股外租型土地股份合作是保障农民土地承包权长期收益的最佳选择

提高合作经营效益，实现农民土地收益持续稳定增长，是发展土地股份合作的基本动力。首先，把土地承包经营权让渡给那些有资金、有技术、有项目、有能力闯市场的能人大户或者龙头企业，能够实现土地股份合作社和相关龙头企业土地、人才、技术、资金诸多生产要素的优化组合和优势互补，就为小农户收入增长开辟了更广阔的空间，土地的效益由此得到极大提高。其次，土地股份合作社通过土地入股到龙头企业，使合作社和农户及龙头企业结成更加紧密的利益关系共同体，形成“农户+合作组织+龙头企业”的产业化发展模式，龙头企业和农户通过土地股份合作社，变商品契约为要素契约，实现了后向一体化，使双方节约了交易成本，形成了利益共同体，实现了龙头企业和农民的“双赢”。再者，以土地股份合作社进行招商，可以招一些层次相对较高的投资者，农民可以得到相对较高的土地租金。甚至可以采取租金预付的方式使得农民的土地承包经营权收益得到长期的保障。内股外租型土地股份合作的制度优势还在于，保留了土地承包经营权的基本内核，农民的生活保障没有失去，除了每股每年的保底收入和分红收入，农村劳动力从土地束缚中解脱出来，抽身从事二、三产业以增加非农收入。这就在相当程度上解决了农民长期增收的问题。内股外租型土地股份合作社模式的难点问题在于如何建立土地流转费正常增长机制。一方面，这种合作模式的确为强化农业招商引资开辟了一条好的途径，有条件的大中型工商企业和金融机构以及外来的技术、资金通过土地股份合作这一途径就可以进入农业领域。具体可采用土地股加资金股、土地股加技术股、土地股加市场股、土地股加技术股再加资金股等多种具体模式。但另一方面，如何在各种合作方式的运作中保障土地流转费能够随着土地收益提高而不断增长，也是目前急需解决的一个普遍问题。

（三）社区型土地股份合作制是确保集体资产保值增值和增强农村社区公共物品供给能力的有效途径

首先，从实践来看，推行社区型土地股份合作社，农民对集体产权的拥有更加清楚，能够使集体资产保值增值。通过将包括土地在内的集体资产作股量化，给农民配股分红，使农民能够获取稳定集体资产收益并防止村集体资产的不断流失，对于解决农村中长期存在的产权主体缺位、权能结构、民主监督不到位等缺陷以及保障农民的合法权益意义重大。其次，有利于增强农村社区公共物品的供给能力，更好地为社区成员提供社会福利保障。实行农村社区土地股份制后，可按股份制的章程提取一部分公积金和公益金，为公共福利设施建设等提供资金支持。也可将集体经济参股分红，为农民提供社会保障和社会福利，建立合作医疗、退休金发放、升学参军补助等项制度，还可以通过修建道路、农田水利设施、学校、幼儿园、绿化环境等公共基础设施，改善农民的生活环境，提高农民的生活质量。这对于农村养老、文化教育、医保事业和巩固基层政权都将起到极大的促进作用。

搞好社区型土地股份合作模式所面临的问题一是如何在坚持群众自愿和公开、公平、公正原则基础上，搞好集体资产清产核资和资产评估，搞好集体经济组织成员资格认定；二是合理配置股权，资源性资产如何定期定额红利分配，经营性资产村集体和股东如何按股份分配；三是村集体收益能否用于公益事业和可持续发展，如何建立归属清晰、权责明确、利益共享、风险共担、流转规范、监管有力的农村集体经济组织现代产权运行机制。

三、充分发挥政府推动土地股份合作模式发展的作用

（一）引导土地股份合作社以特色产业和和高层次合作增强内生活力

首先，积极发展适合本地特点的特色产业并建立规模化、标准化的农产品生产基地或现代农业园区。如前所述，实行土地股份合作扩大了经营规模，如果没有一个有市场发展前景的特色项目，如果没有一定的管理、技术和资金力量，在自然风险和市场风险的双重作用下，土地股份合作社就难于在市场竞争中立足。必然导致土地股份合作社效益欠佳和降低股份分红，农民的基本生活保障及就业保障等就会受到侵害。因此，政府应通过建立标准化基地，培大育强农业特色产业和产品，推进品牌经营和提高品牌效益，以产业发展带动土地股份合作社土地实现高效流转。其次，应引导土地股份合作社的招商引资向更高层次发展。部分土地股份合作社将土地以内股外租型方式承租给农业种植大户，只收取固定的承租金，合作社再将承租金按照股份分配给各股东，这种经营模式并没有直接从市场经营层面来带动农户发展，难以体现股份合作机制的优越性。可以引导土地股份合作社改变过去简单的租地、租厂房的做法，鼓励产品加工和营销企业积极参与土地股份合作，逐步推进租赁型经营向参股经营、合作经营或自主经营等形式转变，切实增强土地股份合作内生活力。

（二）协助土地股份合作社完善内部治理结构目前不少土地股份合作社在治理结构上采取“政社合一”模式。即土地股份专业合作社实行董事会负责，董事长由村党支部书记或者村主任兼任。政社合一的体制一方面有利于充分发挥党支部和村民委员会的政治优势与集体谈判优势，但另一方面也有自身固有的缺点，即在决策中很难体现出公平、民主，一些重大事项仍然由村干部等少数人决定。董事会常受基层行政组织控制，往往使得“三会”制度（股东代表大会、董事会、监事会）形同虚设。因此，各级政府和农业主管部门在扶持土地股份合作社发展的同时，应加强对其内部管理制度的进一步规范与监督。主要体现在以下几个方面：一是规范合作社的组织形式，制定章程，严格落实“三会制度”，保证信息对称、公开，增强内部民主决策和民主管理力度，让农民充分享有自主管理、民主决策的权利；二是建立合作社激励和约束机制，完善收益分配制度，建立合理的集体、合作社、农民、公司等参与各方的利益分配机制，租赁价格、增长机制、支付方式、流转期限等要合理合法，调动各入股成员的参与积极性；三是实施有效地监督与制衡机制。建议由村民监督委员会监督土地股份合作社的运作和收益分配，确保村集体收益用于社会公益事业及村庄可持续发展。同时，建议制订土地股份合作社科学评价体系，对土地股份合作社内部运行状况进行绩效评价，根据其分值划分等级并与上述政府扶持政策挂钩。

（三）加大对规模经营主体的扶持，保证农民土地收入的永续性

规模经营主体的蓬勃发展是增加农民长期收入的先决条件。只有规模经营主体发展起来，才能保证土地入股的永续性，才能保证农民股份比例不减及土地股份分红的逐年增长。在经济较发达地区，目前每亩土地流转价格都在千元甚至两、三千元，规模经营主体在资金、土地等方面普遍遇到发展瓶颈，建议有关部门对规模经营主体分类支持，在用地、水利、电力、产品认证、农业开发、资金、技术、信息、税收等方面制定优惠政策，向规模经营主体倾斜，加大引导扶持力度，解决好他们在经营中遇到的困难。例如，优先在农业园区安排农业开发项目；水利设施由财政出资，为农业园区或规模种养主体打配机井；市镇科技人员免费提供技术服务、技术培训，培养一批有文化会经营、善管理的经营管理者和高素质的农户；简化贷款程序，放宽贷款条件，为规模经营主体发展提供充足的资金支持；镇村两级积极协调好土地流转，帮助规模经营主体解决用地所需；市镇出台补贴奖励政策，对于规模主体发展的特色产业、特色产品给予补贴奖励；为规模主体发展的特色产业和产品加入农业保险等等。