政府行为失范及其约束机制建构刍议

卢传斌

（金陵科技科学院思政部 江苏·南京 211169）

努力建设人民满意的服务型政府，是中国政府近年的主要任务之一。当前我国处在一个全面的、加速的社会转型时期，在从计划向市场、从传统向现代的社会结构与体制的转换中，政府的推动作用无可替代。科学、合理而又规范的政府行为是改革成功的关键。然而，由于转轨时期政府的双重身份、“经济人”角色导致的“寻租”，以及行政权力监督制约失效等原因，现阶段政府行为失范问题在各领域均有发生，对改革、稳定与发展带来负面影响。温家宝总理在向十一届全国人大三次会议所作政府工作报告中指出：“创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行”。由此，概括政府行为失范的表现，剖析成因，并探究其约束机制，将对我国现代化建设与社会主义市场经济的健康发展皆有重要意义。

一、政府行为失范的主要表现

“失范”作为一个社会学概念，是人们在“夸张化的文化目标中逐渐丧失对规范本身的情感支持”，以致“在实现目标的过程中竭力获取未经合法的有效手段”。［1］而政府行为失范，即是政府在做出管理和服务的行为过程中，违背或放弃了政府本身职责与功能，做出不合情理、不合法律即违反社会公德或触犯法律的行为。目前，我国的政府行为失范主要包括两种：抽象政府行为失范，是指政府制定行政法规、规章等规范性文件的行政立法行为失范。而具体政府行为失范，是指政府及其公职人员的具体决策、管理行为和执行行为的失范。

根据政府行为失范的界定，其表现千罗万象、繁不胜数，然而归结起来，不外乎以下的三个方面：

（一）政企不分，政府违规牟利

中国特色社会主义经济体制的改革与健全，要求政府着重搞好经济领域中的宏观调控，除需要控制的国有经济行业和领域外，政府不宜以市场主体身份卷入经济活动，过分干预微观经济活动。然而，当前普遍存在的是，政府并未或并不愿退出微观经济领域，其中尤以地方政府为重。诸多本应由市场机制调节的资源，在实际上仍由政府把持，并积极插足经营运作，由此导致市场秩序混乱，权钱交易，滋生腐败，同时也大大影响政府的公信力，制造社会的不和谐。仅以经济适用房建设为例，其本应由城市政府组织房地产开发企业或者集资建房单位建造，以微利价向城镇中低收入家庭出售。然而，现实中，诸多地区政府“越位”亲自参加建设，甚至从中牟利。如近日爆出新闻：河南新郑市政府顶风搞经营，用划拨土地搞开发。而早在2009年6月，郑州市中原区一块经济适用房用地建起别墅。2009年8月14日，中央电视台《经济半小时》栏目以“山西吕梁：经济适用房如此变戏法”为题报道了吕梁市及岚县违规建设经济适用房的一些问题。武汉的“六连号”事件、北京、重庆大量经济适用房出租接连曝光。2011年09月19日媒体披露郑州市经济适用房管理中心副主任林连波因利用职务之便倒卖经济适用房，并从中收受贿赂74万元被查处。

（二）政绩短视，政府随意决策

政府通过制定一系列政策来引导某个地区乃至整个国家经济、政治、文化等发展，政策制定的是否科学，直接影响一个地区乃至一个国家长远的发展。国务院在有关加强法治政府建设的意见中指出：要把公众参与、专家评论、风险评估、合法性审查和集体讨论决定等作为政府重大决策的必经程序。因此，政府制定政策时应该遵循客观、科学、合理的原则，全面考虑问题，而不能有任何片面的、短视和随意行为。然而，在政绩短视诱因下，出现了诸多政府行为失范：如政府部门不能依法行政，面对利益诱惑不能将决策合法性放在首位，从而出现不作为、乱作为。或者是不能重视民意，在项目上马前，规划不科学，配置资源不合理，从而盲目投资带来资源浪费。国家审计署审计长李金华报告说，2002年，审计机关审计查出由于违规担保、投资和借款等决策失误，已给国家造成损失72.3亿元。近年来，此种现象数不胜数，如广州市政府决定，在亚运会期间，广州公共交通一律免费；陕西省西安市对秦岭北麓41栋违建别墅进行拆除，拆除费用加上损失达9000万元；安徽省太和县同意兑现某酒店 “四星级旅游饭店”称号奖励1500万元，而后却又立即废止相关文件并停止一切奖励等。

现实中，政府行为失范的现象还有许多，一言以蔽之，全部政府行为失范，皆可归结为政府不作为和乱作为两种。政府不作为如“以消极甚至漠视的心态，过度追求权利享受，却不承担相应的义务的行为。遇事推诿，敷衍塞责，追求表面文章。或者为追求政绩，做形象工程，在落实上级政策的过程中采取有限度、有折扣的执行态度”。而乱作为主要是政府“不依法做事，在违背道德、法律的情况下胡乱作为。乱作为的表现不外乎权钱交易、索贿受贿、以权谋私、官僚腐化、权力寻租、生活腐化堕落、无度公费吃喝玩乐等等。”［2］

二、政府行为失范的成因

政府行为失范的成因纷繁复杂，既有我国社会主义制度改革与完善过程阵痛之因，也有我社会历史文化的影响，更多则是由于约束机制失效。具体而言：

（一）体制转轨过程中政府双重身份使然

我国正处于体制转轨过程。从市场经济体制构建角度而言，这一转轨过程中，政府既要培育、发展和调控市场经济，也要亲自参与建立市场经济。这是因为，现代市场经济并非传统计划体制与市场经济的简单相加，现代市场经济运行所需的建立健全法制，建立与市场经济相适应的道德和社会信用体系，无一不需要政府参与。由于市场发展所需要的法制、道德等社会条件目前在我国尚不成熟，因此，在体制转轨的过程中，市场不成熟、市场失灵等往往需要政府的干预；而解决市场不健全问题，又需要政府最大限度地退出市场。由于无法对导致社会资源配置不当的原因作出正确的判断，因此，政府就很难断定，究竟是应该“退出”还是应该“介入”。在这种情况下，受习惯力量的支配，政府总是不由自主地选择“介入”。由此，政府过度的或不适当的干预，同样会导致“政府失灵”。政府的双重角色、身份，造成体制转轨过程中的政府行为往往失范。

而从旧制度与新制度的更替角度而言，一方面，政府是旧制度供给者，为了维护它的既得利益与计划体制中“包办一切”的职能，政府可能成为原有的利益格局与原有体制的维护者；另一方面，政府作为制度创新性的主体，肩负着领导构建新的市场经济体制、社会文化体制和政治体制的重任。无疑，政府双重身份直接导致了政府行为的某些不规范性。

（二）“经济人”“寻租”利益导致

政府作为公共利益的代表，其行为目标与社会公共利益是一致的。然而，政府本身又是由各种机构与政府的官员所组成，无论是政府机构还是其官员，都有自己的既得利益与行为目标，他们是“经济人”而不是“道德人”。政府作为“经济人”，一方面不断利用权力加强对社会资源的控制；另一方面与私营部门的利益结合十分紧密，在市场经济中为追求效用的最大化而行动。政府行为范围的扩大既有自身的原因，如追求租金最大化，也有外在的原因，如对管制的需求，还有一般选民对公共品的需求。［3］萨缪尔森认为，许多物品都具有私有和公用特点，每一个消费者都愿强调公用成分，为私人消费寻求公家的补贴。因此，人们会经常希望政府提供多于“恰当”数量的公用物品。［4］

政府在提供公共品或服务的过程中，采用什么方式也是是否产生设租寻租活动的一个重要环节。如政府既可以指定某些私营企业提供公共品或服务，也可以通过市场公开招标来选择某些企业提供公共品或服务。前者往往与关系、私下交易联系在一起，因而容易形成设租寻租关系；而后者是政府公开在市场上选择公共品的经营者，一般不易形成设租寻租关系。只要有国家干预和国有经济，任何国家都不可避免地存在寻租问题。寻租规模尽管与国家活动的范围和国有经济的大小有关，但不一定是一种正比关系。如经济约束机制、权力约束机制、监督制约机制及其效率都将对寻租活动产生重要影响。

（三）传统政治文化的影响

我国高度集权的历史传统与中国政治文化，以及封建官本位思想，也成为政府行为失范现象形成的重要影响因素。

首先，在儒家文化的浸润下，中国传统政治文化深受王权思想和权威观念的影响，推崇高度中央集权制和“联即国家”的极端个人集权制，表现出集权的特点。集权的政治文化，既要求“官本位”，也使社会经济诸方面的其它权力也以此为中心，由此造成传统社会的政府行为以“集权”为特色，政府行为中的家长制、父母官等作风，无一不在今日仍影响政府行为的规范性。

其次，以“性善论”为哲学基础，中国传统政治文化提倡“好人”政府，反对政治制约。这一文化导向要求人们普遍服从代表公权力、超越普遍社会规范的一地之长官，具有浓厚的“人治”色彩。这种重“人治”轻“法治”的政治文化，也致使传统社会的政府行为缺乏有效的约束和监督，其余毒延至今日。

再次，传统人伦社会的儒化，使中国传统政治文化具有极强的伦理化取向。比如“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格”［5］，这些残存于人们头脑中的封建传统观念和旧的政府行为模式，也或多或少地对我国现行的政府行为产生消极影响。比如当前我国政府行为大量存在的“一言堂”、“个人决策”是家长制传统的当代体现；办事推诱、公文旅行、乱作为就是对不重视行政效率的认同：无法可依、有法不依、执法不严的行为，在很大程度上则是重“人治”轻“法治”传统带来的恶果。

（四）行政权力监督制约失效造成

在构建法治政府、服务型政府的建设任务中，对行政权力的监督和制约最为重要；而此类制度与规范行为的缺失，无疑是造成政府行为失范的最大原因。

政府行政权力高度集中，而政府的目标多元化，很难做到完善监督和制约，即使已具备，效果也堪忧。当前我国的监督体系逐步健全，党、人大、司法机关、行政机关内部专门机关及上下级等，以及民主党派、人民群众、新闻舆论共同构建对政府行为的监督体系。但这些监督机构和组织的监督并不十分健全，作用并未得到充分发挥，某些监督在一定程度上流于形式。

三、政府行为失范约束机制的构建

规范政府行为，我们首先必须给政府角色以合理定位，然后以此为标准调整政府行为，针对造成政府行为失范的原因，进行体制、机制、思想文化等各方面的改革，并以法制规范政府行为，使之合乎社会主义市场经济发展的要求，达到社会主义和谐社会的构建目标。

（一）深化体制改革，合理定位政府角色

随着我国体制改革的深入，政府要从资源配置的“导演”角色中退出，最终让位于市场；从经济活动的直接经营者角色中退出，让位于企业等。政府这些角色的重新定位，须通过深化行政体制改革实现。

在有关政府的决策行为方面，奥斯本与盖布勒指出：“那些集中精力积极掌舵的政府决定其社区、州和国家的发展前途……与此形成对照的是那些永远忙于提供服务的政府，他们主动放弃引导航向的功能。”［6］政府的决策行为和执行行为相对分离，使政府的关怀从政策执行的投入和过程转向输出和结果，集中精力制定政策，减少决策的失误，削减财政开支。此外，二者的相对分离也有利于形成彼此监督、相互制衡的机制：有利于提高政府服务质量，防止和抑制政府部门的膨胀和扩张；有利于理顺关系，政企分开，精减机构，政府不再截留放给企业的权利，有利于防止和减少寻租现象。改变过去由政府单方面行使权力解决社会问题的治理方式，致力于政府与市场、政府与企业、政府与社会之间互动状态的构建与实现，使政府真正成为掌舵者而不是划桨的“舵手”和“监管人”，从而达到政府行为的优化。［7］

（二）强化内外监督，切实发挥监督作用

从对政府行为的监督与制约体系上来看，加强人大监督、落实党内及政府内部监督、发挥人民群众与舆论监督，以及改善司法、检察机关的事后监督，将是从内外双层规范政府行为的应对之策。

（三）执行法律法规，严格约束政府行为

市场经济是法制经济，政府也应是法治型政府。法律法规制约应是约束政府行为的惯常规范。在转变政府职能的同时，将政府职能以立法形式予以确立和规范，使政府职能有法可依；以法律形式明确规定政府行使职能的运行方式和法律程序，使政府行为建立在严格遵守法律程序的基础上，消除政府无序行为，要求政府部门及其工作人员必须依法行政、依法办事，一律按法律条例规范自己的行为，克服政府越权行为的发生，解决重“人治”轻“法治”的问题，切实做到有法必依；再次要大力加强行政法制监督，切实做到执法必严，违法必究。

（四）转变思想观念，真正提高服务意识

在一定程度上讲，政府公务人员观念的转变与素质的提高，对加强政府行为失范的约束尤为重要。传统政治文化的余毒须全面清除，在道德、信念上形成规范。为此，在思想观念的塑造上，需要用创新意识替代不思变革的老观念、官本位的权力观念转向服务观念、“刑不上大夫”的观念转向“法律面前人人平等”观念、由“人治”观念转向现代法制观念、由用行政手段干预经济的传统理念，转向逐步以法律规范经济行为的现代理念。只有实现了观念的转变，才可能实现政府行为失范的严格约束。

以上对我国政府行为失范现象的表现、成因与对策的分析，一方面我们看到了，由于种种复杂的社会历史原因，我国的政府行为在社会转型时期确实存在着较严重的不规范现象。这些现象的存在不仅制约了我国政府在经济和社会发展中特殊作用的发挥，阻碍了社会主义市场经济体制的建立与完善，而且还严重地影响了社会主义优越性的发挥，危及到党和社会主义制度的生存与发展。另一方面，也使我们清醒地认识到，这些不规范现象虽是在社会主义现代化建设和改革开放进程中出现的，但它并不是社会主义制度和改革开放政策的产物，而是由于社会主义制度的不成熟以及改革措施的不配套不完善所带来的。所以，我们绝对不能因此而放弃改革开放的政策，更不能因此而怀疑、否定社会主义制度。随着我国政府行为的各种约束机制相继构建，政府行为也将越来越规范，这样也必将为我国政府树立起良好的形象，更有利于较好地发展社会主义社会。

［1］渠敬东.缺席与断裂：有关失范的社会学研究［M］.上海：上海人民出版社，1999.46，33.

［2］许峥，赵连荣.公共管理行为失范及其应对策略［J］.河北大学学报（哲学社会科学版），2012（2）：158－159.

［3］赵宇峰.新时期政府行为失范原因及相关对策分析［J］.学习论坛，2006，22（5）：48－50.

［4］［美］文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机［M］.上海：三联书店上海分店，1999.25.

［5］《论语·为政第二》

［6］戴维·奥斯本.改革政府：企业精神如何改革着公营部门［M］.上海：译文出版社，1996.8.

［7］林德布洛姆.政策制定过程［M］.北京：华夏出版社，1988.29.