浅谈税收执法风险成因及防范路径

陈甲取

（萧县国税局税源管理一股 安徽·萧县 235200）

税收执法风险，是指在税收执法过程中潜在的、由于执法主体作为和不作为， 可能使税收管理职能失效以及对执法主体本身造成伤害的各种危险因素的集合。当前，税收执法环境复杂，执法环节繁多，税收法律冗杂，加之税务人员风险防范意识不足、对法定处理程序和方式把握不全面、不准确、不规范、不透明等，造成税收执法风险无处不在、无时不有，并贯穿于税收执法过程的始终。研究税收执法风险，有助于提高执法水平与执法质量，增加税收收入，提升税务形象。

一、税收执法风险的主要表现

根据影响程度轻重和所依据的不同法律、 法规以及执法所产生不良后果的处理手段， 将税收执法风险的表现划分为三大类：

（一）税收管理作为类风险

即执法主体在税收执法过程中， 由于解释或执行法律法规政策所赋予的职责、职能中应作为而未作为、未完全作为或作为了未赋予职责、 职能范围内的管理事务，而形成不良影响及后果风险。它几乎涉及日常税源管理的各岗位人员。主要表现为基础管理不到位、侵犯纳税人合法权益。如未完全执行工作流程、日常纳税辅导不细致、税务检查文书规范不统一、税务登记不准确、纳税人性质认定错误、一般纳税人资格和增值税专用发票领、用审核不严格等造成纳税漏洞。

（二）税务行政诉讼类风险

即执法主体因实施税务行政执法行为而引起复议撤消、诉讼败诉、赔偿等不良后果及影响的风险。 这类风险主要涉及到稽查、法制岗位，具体表现为税务人员日常执法行为中重实体、轻程序。如开展日常检查工作时，应出示税务检查证而未出示；未按规定履行告知义务，收集的证据来源不法定、手段不合法；违规采取税收保全措施、强制执行措施，使纳税人、扣缴义务人或纳税担保人合法权益遭受损失等。 因这些不规范行为提起复议或诉讼，其直接责任人员被追究责任。

（三）税务执法渎职类风险

即执法主体面临的检察机关等外部监督， 税务人员在税收执法行为过程中，因主观过失、未履行或未完全履行职责，客观上侵犯了国家利益，造成国家税款及其他财产重大损失，从而被追究税务行政执法责任，甚至面临被检察机关以涉嫌职务犯罪提出指控而负刑事责任等风险。税务执法渎职类风险包括以下五个罪名：一是徇私舞弊不征、少征税款罪；二是徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪；三是徇私舞弊不移交刑事案件罪；四是玩忽职守罪；五是滥用职权罪等。

二、税收执法风险的成因分析

税收执法风险产生的原因复杂多样， 可能导致对税收执法人员产生不利后果的因素主要有以下五类：

（一）税收执法依据方面

1、税收执法援引法律层次低

我国《宪法》 并没有对税务执法应遵循的基本原则、一般程序标准等作明确规定，只是在第56 条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”， 这也是学术界普遍认同的税收法定主义缺失。 我国税收法律体系结构不完善， 没有一部调整税收法律关系的基本法，在处罚时大量引用低层次的法规、规章，缺少“税收基本法”、“税务部门组织法”等基础法律规范，使税务自由裁量权随意，裁决有失公平，给税务执法行为留下了隐患。

2、税收规范性文件不够严谨

税务部门为落实上级文件精神， 提高税收征管质量，常结合本地实际制定详细具体的操作办法，但却忽视了对税务人员的法律保护， 为司法机关追究责任提供了依据。如《增值税暂行条例》规定，纳税人在商品销售时价格明显偏低而无正当理由的， 税务机关可以作出调整。 但条例对价格偏低、正当理由缺乏详尽解释。目前税务机关对“价格明显偏低”理解是商品售价低于购进价或产品生产成本，对“正当理由”理解是货物残损变质积压，缺乏说服力。

（二）税收征管机制方面

1、征管质量考核指标不科学

为了提高税收征管质量， 国家税务总局颁布实施了税收征管质量考核评价指标体系， 但有些考核指标设置不科学，与征管改革精神、依法治税要求不匹配，甚至相悖。 如纳税申报率考核，依法申报是义务，但由于纳税人纳税意识不强，尤其是个体工商业户、私营企业，主动申报寥寥无几，税务人员为提高申报率，越俎代庖，替纳税人申报，产生大量“零申报”现象，这样就将应由纳税人承担的不申请办理税务登记法律责任转嫁到税务人员身上。

2、内部监督制约机制不完善

随着经济社会的发展、依法治税的深入推进，规范执法是新时期赋予税务部门的一项更高要求。 完善税务内部监督制约机制，规范税收执法行为，才能保证税收工作顺利实施。目前，税务岗责体系设置未完全实现权力监督制衡的要求，多头执法、重复执法，有权无责、有责无权，执法权力被违法扩张、压缩、重复交叉等现象大量并存。另外，对税收实体法执行情况等深层次问题的考核，主要依靠人工操作，计算机自动考核系统所发挥的作用微乎其微。

（三）税务人员自身因素

1、税务人员的执法质量不高

一是税收业务不熟，违反法定程序。部分税务执法人员不深入学习和钻研税收业务，凭感觉或经验执法，造成执法错误。 二是对法律理解有偏差， 执法质量不高。 如制作税务执法文书不严谨、不规范，使用文书或引用法律条文错误。 三是执法人员随意执法留下风险隐患，侥幸心理导致风险。如在纳税检查或送达税务文书时，因熟人熟脸而不出示税务检查证明或一人前往。四是因惰性引起的不作为而产生风险。 如漏征漏管户的后续管理跟不上。

2、执法风险防范意识不够强

由于传统思维惯性的影响， 税务部门风险意识比较薄弱，部分税务人员以执法人员自居，以“同是执法者”的心态与纪检、监察、检察部门交往，不注意学习税收以外的法律法规；有的老死不相往来，对自身存在的问题熟视无睹。欠缺法制观念和廉政意识，忽略了自身同时也受其他执法机关的监督， 漠视了自己应承担的法律责任，很少注意到税收执法风险的存在。这就造成了不征或少征税款、徇私出售发票、虚假抵扣税款等渎职犯罪行为的发生。

（四）社会经济形势方面

1、纳税人偷逃税形式多样化

纳税人生产经营方式日益复杂化、 多样化、 全球化、信息化、网络化，纳税人偷逃税形式千奇百态、多种多样、手段翻新、日趋隐蔽，这些都增加了税务人员税源监控、税务检查难度，加大了税收执法风险。

2、纳税人维权意识日趋增强

通过法律途径，包括复议、诉讼、和解、调节、上访、控诉等维护自身合法权益， 已被越来越多的纳税人接受和采用。 税务人员任何损害纳税人正当权益的执法行为都可能引发行政诉讼，而且败诉率极高。

3、外部监督力度的不断加强

纪检、 监察机关加强了对税收执法行为的监督检查，新闻媒体及社会舆论亦成为较强的外部监督力量，其对税收执法过程的监督， 使税收执法由潜在违法行为转变为实际法律责任的机率增大。

三、防范税收执法风险的路径选择

要防范税收执法风险， 当务之急是要坚持依法行政和依法治税， 积极探索建立防范和化解税收执法风险长效机制，尽可能降低税务执法风险发生的概率。具体而言，需要从以下几方面入手，多管齐下，标本兼治，综合防控：

（一）建立健全税收法律体系

1、完善、健全税收法律体系

进一步完善税收法律体系，增强税收执法程序、规范的可操作性，加强规范性文件之间的衔接与配套；增强税收政策的稳定性，减少其随意性；多用立法方式规范税收管理活动，提高税务执法依据的统一性。

2、加强税收规范性文件管理

为保证税务执法依据的完备性， 提高税务执法质量，在不违背税法的前提下，针对税收实体法中诸多要素不明确的地方，制定切实可行的规范性文件、行政措施，弥补税法体系漏洞，增强执法依据的执行性。

（二）完善税收执法组织建设

1、创新行政管理决策机制

建立、健全科学民主的决策机制，在税收执法中引入和建立重大事项集体决策、专家咨询、合法性论证等一系列制度，通过听证会、座谈会、论证会等多种方式，对与纳税人利益密切相关的事项进行科学决策。

2、建立风险管理预警系统

将税收执法风险纳入日常执法管理中， 对其进行分析评估，找出风险监控点，建立风险管理预警系统。这就像安装了危机雷达， 在危机还未形成时就发出预警，引起管理层的重视，将执法风险消灭于萌芽状态。

3、实施全天候的风险提醒

加大对税收执法管理系统的监控力度， 用专业的人做专门的事，安排专岗人员专门负责操作，对税收执法人员进行“全天候”风险提醒与实时监控，时时、处处引导自查自纠，降低风险疑点的发生频率。

（三）加强税收执法队伍建设

1、提高执法风险防范意识

税务人员要从思想上高度重视， 认清税收执法风险的客观存在性，提高风险防范意识，严格依法治税和依法行政，时刻绷紧责任风险这根弦；同时提升廉政修养和道德水平，做到为税清廉，减少税收执法风险。

2、加强专业化法制化培训

强化税收政策培训， 解决因政策理解偏差而导致的执法不到位风险； 强化对税收征管信息系统的执法操作培训，消除执法管理程序风险；强化法律、财务、计算机运用培训，降低因不懂、不会产生的执法风险。

3、强化具体执法事项管理

一是坚持依法治税，严格执法，依法履职，熟练掌握业务技能，准确、适当执法。二是转变理念，在作出处理决定前，应告知其事实、法律依据及拟处理意见，给予纳税人陈述、申辩的机会，并告知救济途径。

4、强化税收执法基础工作

一是严格稽查案件管理、稽查证据规则、稽查卷宗管理及执法文书规范规定， 遵循先取证后裁决的行政程序规则。二要加强稽查证据与司法证据相统一。统一取证形式、内容和标准，按行政诉讼规则收集证据。

5、加大执法过错责任追究

严格奖惩，加大执法过错责任追究力度。加大执法监察和检查力度，定期、不定期对执法情况进行检查，逐级落实检查责任，对再次检查发现问题的，除追究当事人的责任外，还要逐级追究相关人员的责任。

（四）优化税收执法环境建设

1、建立健全协税护税网络

即加强与地方党委、政府和相关协税、护税部门的沟通。积极争取地方党委、政府和上级主管部门的理解及支持，营造良好的税收执法环境；加强与法院、纪委的沟通， 减少因内外认识标准不一致而引发的执法风险；加强与公安、司法部门的沟通，统一稽查证据与司法证据形式、 内容和标准的统一， 提高抵御风险的能力；加强与政府各主管部门的信息交换，进一步扩大协税、护税网络，深化税源信息利用，建立不同层面的第三方信息共享平台。

2、完善健全监督制约机制

一是加强涉税规范性文件（包括涉税通告和公告）审核，严格执行制定、审核、备案制度，未经法制部门审核不得对外发布。二是发挥税收执法检查的作用，通过日常、专项和年度执法检查，查出问题，纠正错误，加强整改工作的跟踪问效管理。 三是健全执法责任追究制度，采用人机结合方式，科学、客观地评价税收执法质量。四是加强对税收执法权和行政管理权的监督，拓宽监督渠道，完善举报制度，重视人大、政协、司法、新闻舆论监督。

3、积极化解税务行政争议

一要拓宽复议案件受理渠道，公正、公平地解决纳税争议，对能采用调解方式处理的案件，尽量采取调解方式结案。二要在法定时限内作出复议决定，并监督被复议机关执行复议决定的情况。 被复议机关要接受复议机关的监督，依法对作出具体行政行为的事实、理由和依据作出说明。三要建立健全行政救济工作制度，包括税务行政赔偿工作制度、 行政赔偿听证及协商和解制度、复议调查和听证制度，减少征纳双方的对立，提高化解矛盾的效率。

4、强化纳税服务和税法宣传

为使税务人员与纳税人在税收法律关系上取得“双赢”，化解税收执法风险，应加强对纳税人权利的宣传，使法律赋予权利得到保障；完善税收救济制度，尊重纳税人权利，给其充分机会表达对税务执法的意见；强化为纳税人服务的意识，创新服务内容与形式，提高为纳税人服务水平。同时，税务人员要增加自我保护意识，积极引导纳税人行使权利，防止纳税人行使权利走向极端， 努力构筑税务部门与社会各界及广大纳税人之间的和谐关系。

国家税务总局在2011 年12 月28 日召开的全国税务系统依法行政会议上指出：“各级税务机关要将法治要求关口前移，引导、帮助税务干部和纳税人防范法律风险。 ”税务机关依法行政的过程，既是实施法律赋予的税收管理职权的过程，也是实现“聚财为国，执法为民”工作宗旨的过程。 税收执法风险不仅危害税务机关执法公信力和执法形象， 也直接触及税务执法人员切身利益。 据此，应健全税收执法风险防范体系，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的执法权力运行机制， 防止税收行政执法权力监控的缺失和滥用，推进税务部门依法行政，努力实现有法必依、执法必严、违法必纠，并最终达到防范税收执法风险的目的。

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