对政府购买教育服务绩效评价几个基本问题的思考

张锦珠，王洪兵，温 颖

(广州市广播电视大学，广东广州510091)

当前，购买教育服务逐渐成为政府履行教育职责、向服务型政府转变的一种重要手段。要降低政府购买教育服务的成本，提高服务效率，实现预期效果，必须构建科学合理的绩效评价体系。由于政府购买教育服务绩效评价是一项复杂的系统工程，要确保评价的顺利实施和效果，只有在理论上对绩效评价的内涵、功能、原则、要素、标准等几个基本问题进行深入思考，并形成科学的认识与判断，才能在操作层面为政府购买教育服务的绩效评价提供相应的理论基础。

一、政府购买教育服务绩效评价的内涵

(一)政府购买教育服务绩效评价的概念

政府购买教育服务是政府与社会组织签订契约，根据对社会组织所提供教育服务的评估，以公共财政全部或部分支付相应费用，目的在于向社会公众提供优质、高效、可选择的教育服务［1］。政府购买教育服务的绩效则是政府购买教育服务过程中的效率、效益和质量。它是一个由购买效率和服务质量综合而成的复合概念，是政府教育服务供给能力的基本体现［2］。因此，可以将政府购买教育服务绩效评价届定为政府依据一定的原则、标准、方法，对政府购买教育服务合同的履行、服务项目目标达成度、社会效益、受益群体满意度等情况进行检查、评价的过程［3］。

(二)政府购买教育服务绩效评价的本质内涵

首先是一种以结果即绩效为本的评价，即评价的判断标准是政府购买教育服务的成本、质量、效率和教育服务消费者的满意度。其次是一种以服务和教育消费者为主的评价，即评价目的是提高政府所购买的教育服务的质量，以满足社会公众多元化、多层次的教育需求。

二、政府购买教育服务绩效评价的功能

(一)实现预期目标

一是绩效评价需要考虑社会公众多元化、多层次的教育需求，需要制定合理的购买内容和目标;而在对政府购买教育服务项目进行评估的过程中，又需要通过对服务提供过程的监督保证政府购买教育服务的高效和快捷，并通过激励的方式保证合同中规定的各方面服务内容和目标更好地实现，从而保障社会公众获得更好的教育服务。二是绩效评价的标准和指标选择直接反映了政府购买教育服务行为的目标和社会公共利益分配模式，对政府的购买行为具有显著的导向和监督功能。而在政府购买教育服务绩效评价过程中，通过设计合理的评价标准和科学的评价程序，可以使政府更好地将竞争机制引入教育服务领域，进一步明确政府在购买过程中的“监管者”和“服务者”的角色和地位，进而有效推动政府教育职能转变。三是通过绩效评价可以更好地满足社会公众对教育服务的需求，进而增强公众对政府的信任和归属感，缓和社会矛盾，增强政府的号召力和对社会公众的凝聚力。同时能够反映政府在购买教育服务过程中存在的问题和不足，有利于推动社会公众对政府的监督，并赢得公众的理解和支持，巩固公众对政府的信任，提升政府的信誉与形象［4］。

(二)优化社会环境

在现行的社会环境下，社会公众往往对政府购买教育服务的行为表现出顾虑。通过绩效评价的实施，实现了政府购买教育服务，再购买教育服务的再服务，让二个被购买主体之间实现相互制约，在一定程度上可以消解社会公众的担心，改善政府购买教育服务的社会环境［5］。

(三)提高服务效率

首先，要保证政府购买教育服务的顺利实施，必须在教育服务领域引入竞争机制，通过公开招标等方式来选择最有效率的教育服务供给机构，绩效评价为这种竞争机制的推行提供了保障。其次，在绩效评价过程中，通过对供给机构提供服务的过程和方法的监督，及时发现和解决服务过程中出现的问题，保证了政府购买教育服务活动的顺利实施和教育服务供给的有效执行。第三，对政府购买教育服务绩效的最终评价，需要对比教育服务的预期目标与服务供给机构的服务结果，对达到目标要求的服务供给机构进行激励，对未完成目标的则给予处罚并要求限期整改。通过绩效评价的激励和约束机制，可以促使教育服务供给机构按政府要求更好地完成教育服务任务，保证教育服务目标的实现。

(四)降低购买成本

要约束政府购买教育服务过程中的随意行为，降低运行成本，必须加大社会公众参与监督的力度。绩效评价把政府购买教育服务合同的履行作为检查、评价内容，要求政府制定合理、合法的购买预算的基础上，按照合同规定的标准和程序执行购买工作。这就为社会公众参与监督提供了参考标准。绩效评价还要求政府选择效率最高的供给机构来提供教育服务，并对其在提供服务过程中的成本支出进行监督，也可以有效地降低教育服务供给机构的运行成本。

三、政府购买教育服务绩效评价的原则

政府购买教育服务绩效评价是一个具有较强价值导向性的综合管理过程，要求政府根据预先确定的评价目标和指标体系，对购买教育服务项目的实施过程、结果及形成的社会影响进行综合评价并不断改进。政府购买教育服务绩效评价应该遵循四个基本原则:

(一)系统、全面、客观和科学评价相结合原则

通过科学理论指导评价指标体系和方法的选择，确保对政府购买教育服务绩效评价的系统性、全面性和客观性。具体要求如下:

1.根据系统性原则选择评价指标和设计评价程序。要求政府根据教育服务项目的自身特点，设计一套能够系统反映购买过程的评价指标体系。同时要求政府不仅要系统考虑购买项目的目标设定、过程评价和结果评价之间的关系，还要系统考虑评价过程中不同阶段工作的彼此衔接，设计科学、合理的评价程序。

2.根据全面性原则确定评价的参与者和内容。在政府购买教育服务的过程中，需要投入大量的人力、物力、财力，存在着社会公众、服务供给机构和政府部门等不同参与者。政府购买教育服务的绩效评价不仅要准确反映购买、供给、消费三方参与者的意见和态度，还要全面反映各种资源的投入和使用效率。

3.根据客观性原则反映项目的运行过程和效果。在评价过程中，做到尊重客观实际和不主观随意。根据实际情况选择能够有效获取所需信息的评估指标和评估方法;在评估过程中，要排除各种因素的影响，如实地反映项目的运行过程和预期目标实现的程度。

4.根据科学性原则保障评价的系统性、全面性和客观性。遵循相关的科学理论和方法，在深入分析政府购买教育服务的本质特点和全部过程的基础上，设计系统、全面的指标体系;采用科学的样本选择和数据统计方法，确定各个评估指标的数值和权重。

(二)政府、社会公众和第三方共同参与原则

政府购买教育服务绩效评价需要通过扩大评估主体范围并合理确定它们的相对重要性，形成以政府为主导、社会公众和第三方评估共同参与的多元主体结构。在绩效评价中，政府是出资方和主要管理者，其职责主要有两个:一是建立健全相关制度，明确评价的主体、客体、内容、方法和过程监督等;二是组织评价的具体实施，并利用评价结果改进预算管理、提高决策能力。组织方式可采取购买教育评估中介组织的服务或成立由技术人员组成的评价专家小组承担两种。评价专家小组主要任务是参与政府部门评价指标和标准的制定，对遇到的难题在技术方面进行指导，并对获得的数据进行分析评估。社会公众作为消费者和受益者，其满意度是反映政府购买教育服务最终结果的最主要指标。因此，在绩效评价过程中，应该突出满足社会公众教育需求的目标导向，通过问卷调查、访谈等方法获得社会公众满意度的数据，评价所购买的教育服务项目的效果。第三方是为绩效评价提供服务的教育评估中介组织，作为供给机构负责评价的具体实施。

作为评价主体的政府、社会公众和第三方，由于利益偏好和考虑问题的角度不同，对评价过程中获取数据的分析结果也不相同。为确保评估结果的科学性和客观性，需要甄别各个评估主体意见的客观性，并对不同主体意见的影响权重进行合理设置［6］。

(三)定量评价和定性评价相结合原则

政府购买教育服务绩效评价指标由定量和定性指标两部分组成。定量指标通过应用实地测量和调查等方法，获取政府购买教育服务项目的相关数据，客观性较强，但综合性缺乏，同时也很难获得一些定量指标的数据。定性指标是指评估主体对政府购买教育服务项目的状况进行评定和判断，虽然综合性较强，能够全面反映政府购买服务项目的本质和总体情况，而且相关的指标信息容易获取，但具有很强的主观随意性。

在政府购买教育服务绩效评价的操作过程中，一般采取定量评估和定性评估相结合的原则。为了对政府购买服务项目进行全面而有效的评价，首先需要通过定性评估评定和判断政府购买教育服务项目的总体状况，然后利用定量评估进行验证和检验，以确保评估结果的信度和效度。

(三)过程评价和结果评价相结合原则

监控购买服务的过程和评价购买服务的最终结果，是政府购买教育服务绩效评价的主要目的。过程评估是通过对政府购买教育服务行为的监控，及时发现存在的问题并迅速解决，保证供给机构所提供服务的数量和质量。要全面、系统、客观、准确地反映政府购买教育服务的真实情况，要求将资料收集、加工和分析处理贯穿于购买服务的全过程。要有效地监控政府购买教育服务的全过程，必须做到过程评价与结果评价相结合，努力在第一时间发现购买活动中存在的问题，进而为实现政府购买教育服务的最终结果提供保障。

四、政府购买教育服务绩效评价的要素

评价主体、评价客体和评价内容是政府购买教育服务绩效评价的三个基本组成要素。

(一)评价主体是教育服务的购买方(政府)、教育服务的消费方(社会公众)和第三方(教育评估中介组织)

教育服务的购买方是使用国家行政编制，经费由财政承担的机关单位;纳入行政编制管理，经费由财政承担的教育群团组织;以及依法行使行政管理职能或公益服务职能，经费由财政全额保障的教育事业单位［7］。服务项目绩效评价的组织工作，一般由购买方牵头，政府教育主管部门根据需要也可直接组织。具体实施除了通过购买教育评估中介组织的评估服务方式，还可以由购买方专门组织成立的考核评估小组(其成员可包括购买方、监督管理部门、教育主管部门、服务提供方等单位代表以及邀请的专家学者和服务对象代表等)负责。政府教育主管部门指导、监督购买方开展考核评估工作，并根据购买方的申请和服务提供机构的申诉，对考核评估结果进行复核［8］。

(二)评价客体

从我国已有的实践来看，政府购买教育服务绩效评价的客体(对象)主要是企业、教育中介组织和其他政府部门提供的教育服务三种。从提供教育服务的数量和规模看，目前占首位的是企业，其次是教育中介组织，其他政府部门则屈指可数。由于教育中介组织的非营利性、公益性等特征和主要活动领域及业务范围的特点，其提供的教育服务应成为政府购买教育服务绩效评价的主要对象。

(三)评价内容

政府购买教育服务绩效评价内容主要包括政府购买教育服务的成本、效率、社会公正度和公众满意度四个方面的评价。政府成本是政府在购买教育服务过程中所产生的各种费用和开支，以及由此所引发的现今和未来一段时间的间接性负担［9］。成本评价不仅包括政府在履行职能中所产生的消费支出等有形成本，还包括由政府决策行为所引起的公共资源损耗、政府公信力等无形成本。因此，政府成本的测量项为政府协调成本、信息成本、监控成本和形象成本。效率评价是对政府购买教育服务的投入与产出比率的评价，是政府购买教育服务绩效评价的重要构成部分和标准，能够反应购买教育服务的效果与消耗的公共教育资源之间的投入产出关系［10］。社会公正度评价反映政府购买教育服务在促进社会公正，公平公正地为公众提供均等的教育服务方面的作用。公众满意度评价是公众对政府购买工作满意程度的评价，是对基于公众自身的期望，在使用政府提供的教育服务后形成的满意或不满意的状态的评价［11］。

五、政府购买教育服务绩效评价的标准

效率、效益和公平是政府购买教育绩效评价中必须坚持的三个标准，它们之间相互联系而且不可或缺。“价值取向是影响和制约政府绩效评估体系的一个极为重要的因素，政府绩效评估指标体系的构成、评估方法的选择、评估信息的选取及评估结果的运用等，都受制于价值取向。”［12］价值导向决定政府购买教育服务绩效评价的标准。在传统的政府本位价值导向下，绩效评价的主体只有政府，政府往往自己决定评价的指标设计、标准设定、方式方法的选择，社会公众完全被置之度外。服务型政府以社会本位和公民本位为价值取向，要求实现从以政府为中心向以公民为中心，从注重政府自身利益向强调公共利益的转变。因此，在对政府购买教育服务的绩效进行评价时，不能以效率为唯一标准，应该坚持效益标准和效果标准相结合，而且应该更加注重社会效果;要强调评价过程中社会公众的参与，以满足社会公众的教育需求为政府购买教育服务绩效评价的价值所在［13］。

［1］周翠萍.我国政府购买教育服务的现状与问题——基于上海市教育委托管理的分析［J］.教育发展研究，2011(03):39～44.

［2］［10］包国宪，刘红芹.政府购买居家养老服务的绩效评价研究［J］.广东社会科学，2012(02):15-22.

［3］［8］广州市民政局.广州市财政局.广州市政府购买社会服务考核评估实施办法［EB/OL］.http://baike.baidu.com/view/8110040.htm.

［4］［5］汤赤.教育评估在政府购买教育服务中的作用——上海市浦东新区的探索与实践［J］.教育发展研究，2007(04):47～49.

［6］盛明科.服务型政府评估体系的基本框架与构建方法［J］.中国行政管理，2009(04):25～28.

［7］广东省人民政府办公厅.印发政府向社会组织购买服务暂行办法的通知［EB/OL］.http://zwgk.gd.gov.cn/006939748/201205/t20120531_317083.html.

［7］蔡礼强.政府向民间组织购买公共服务研究报告［A］.黄晓勇.中国民间组织报告(2010-2011)［C］.北京:社会科学文献出版社，2011:48～49.

［11］苏雷.农民工公共就业培训的公众满意度研究——基于成都市的调研数据分析［D］.成都:西南财经大学经济学院，2011:16～17.

［12］任金秋，曹淑芹，蔡永亮.服务型政府导向下的政府绩效评估［J］.中国行政管理，2010(02):18～22.

［13］王春婷.政府购买公共服务绩效与其影响因素的实证研究-基于深圳市和南京市的分析［D］.武汉:华中师范大学管理学院，2012:37.