村民自治发展的困境与出路①——以山西省Y 村为个案研究

王春林，戴桂斌

(1.湖北文理学院 经济与政法学院，湖北 襄阳 441053;2.华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079)

“农民问题”历来是国家和社会关注的焦点，村民自治是继家庭联产承包责任制之后农民的又一创举。1987 年11 月全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》，村民自治被以法律的形式确定下来。法律规定，村民会议是村民自治组织系统中的权力机构，村民通过村民会议行使自治权，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织，其成员由村民直接选举产生，任期三年;村民委员会的权力是负责管理本村集体所有制的土地及财产，组织村民发展经济，处理本村公共事务，兴办公益事业，调节民间纠纷，协助维护公共秩序和社会治安，以及代表本村村民向政府提出意见、建议和要求，维护村民的合法权益;村民委员会应向村民会议负责并报告工作，涉及全体村民利益的问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，村民会议有权监督村委会的收支帐目和其它工作情况，并有权撤销和补选村民委员会。

然而现实中村民自治并没有如制度设计那样发展，村委会越权、村民会议作为权力机构“虚置”、强工作机构、弱权力机构的想象较为普遍。［1］在村民自治发展的三十多年间，Y 村民自治走过了两个发展阶段，在第一阶段就出现了一系列问题，如村民自治热情不高，村委会越权等，在第二阶段村民自治、参与意识觉醒，在村民与村委会的博弈下，新的村委会选举产生，村民监督委员会产生，形成了有村庄特色的自治组织。在回顾Y 村村民自治历史发展过程中发现，Y 村村民民主自治虽然发展较快，但仍然有些问题需要我们正视。

一、Y 村的基本情况及村民自治发展过程

(一)Y 村的概况

位于山西省中条山下的Y 村，现今是一个政治、经济、文化综合发展的村庄。从地理位置上看，Y 村北距省城太原市387.5 公里，东北距运城市45.7 公里，西北距永济市29 公里，西南距陕西省潼关县46 公里，东南距河南灵宝市23.5 公里，距三门峡市70 公里，东距平路县50.5 公里，距西安市180公里。Y 村历史发展悠久，经过1450 年的世事变迁，发展为现今1640 人(2009 年数据)的中型村庄。20 世纪八九十年代，Y 村的村庄经济发展落后，村民只能解决温饱问题。Y 村村民外出务工经商的很少，村庄没有集体经济，村民固守着自己的一亩三分地。这种落后的现状一直持续到21 世纪初，Y 村借助县域经济的规划实现农地成功流转，村庄集体经济发展势头足，现今Y 村共有专业市场三个，包括建材厂、家私广场、果蔬市场，以及两个大型商城。农民身份实现了从农民到市民的转变，村民每家都有自己的店铺，同时依靠出租房屋实现了增收。Y 村经济发展起步晚但发展快。

(二)Y 村村民自治的曲折发展

从1983 年中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》正式宣告人民公社制的终结。［2］静静坐落于中条山下的Y 村在政策的指引下也结束了人民公社。1985 年成立了Y 村村民委员会，开始实行村民自治。但村民没有参与村庄管理的意愿，缺乏自主管理的能力。调研中Y 村一位65 岁的老村民这样说道:“村庄管理是政府的事情，村民哪里会管理，村庄也没有什么好管理的，自己管理好自己的一亩三分地，能多收获粮食就行了。”在Y 村村民议事会作为村民自治组织的权力机构并没有发挥它应有的作用，是一个“虚置”的状态。村民自治组织建立后村委会组成人员并没有变化，村民没有选举村委会的意愿，村委会成员都是一些上了年纪的老党员，主要工作是调节村民纠纷，传达乡政府的政策。可以说，20 世纪八九十年代Y 村虽然跟随“潮流”建立了村民自治组织，却没有自治的实质。

21 世纪初，随着县域经济的规划开发，给Y 村带来了商机，也促使了Y 村村民自治的真正发展。

一是村委会换届选举。在县城经济开发的背景下，为改变Y 村经济落后的现状，实现农民增收，为村庄青壮年提供就业机会，A 村村长租用村民20亩地修建商城，承诺补偿每年亩地补偿村民2000元。农民得到了农地租金，但是商城作为村庄的集体经济，村庄干部并没有做到账目公开，村民不满情绪高涨。村民纷纷到村委会讨说法、到乡镇政府反映，要求村干部“下台”，重新选举村委会成员。在这次村民与村干部博弈中，村民获得了胜利，认识到民主监督的重要意义，Y 村向民主政治迈出了一大步。

二是村民议事会成为村民管理村庄事务的媒介。Y 村经济状况不断好转，村民收入不断增加，集体经济不断壮大，集体经济作为村民眼中的“肥肉”，驱使着村民参与村庄管理，参与村庄事务决策，从决策层面上实现村民事务的村民自治。在这种情况下，村民建立自治组织成为必然。2000 年村民代表议事会在村民的推动下产生，海选产生了18个村民代表，每届任职三年，每组三人(Y 村共六个村民小组)。他们的主要任务是管理和监督村组事务。村委会拟定在每月26 号召开一次村民代表大会，讨论和研究村里的重大事务，同时反馈群众对村、组各项工作的意见和建议，直至达成共识。村民代表议事会否决村委会提出的扩建小学的设想体现出Y 村村民真正参与到了村庄事务的管理中。现在，Y 村对粮食直补、五保户补助、救济救灾、福利分配及较大的公益事业等工作，都是由“两委”先提出建议，在听取村民意见后才付诸实施。

三是村民创新监督组织。2002 年Y 村建立了民主理财团，村民从“根”上做到了对村庄事务的监督。民主理财团主要负责村庄财务计划和执行情况的监督，各项财产、债权、收益分配的监督等。每月23 日为村民理财日，由本村村民代表对本组的财务进行审核。每月25 日为村理财日，各组会计集中在村委会统一办公，对本组当月所发生的收支票据递交村理财组进行审核、签字，并加盖民主理财章后，方可报销。每月26 日，又召开村组干部会，对理财过程中发现的问题立即解决，并向群众通报。每月28 日，经镇会计服务中心审查后，每月1 日在村公示栏内将上月的财务收支情况予以公示，接受全体村民的监督。2006 年，第三村民小组报账时，因一张用车票据书写不清，村理财组提出了质疑，并专门进行了核查，确认属实后，又召开村民代表会议进行研究，虽给予了支出，但按规定罚了经手人50 元钱。现在，不管每年该村支出多达几十万甚至几百万元，都有根有据，合情合理。村民肖某说:“老百姓告干部，还不就是因为有的干部爱多吃、多拿、多占。”

二、Y 村村民自治中存在的问题

(一)村委会选举中存在的问题

1.村民选举中家族势力渗透问题

村委会作为村民自治的重要组织，村委会公正、公正、公开的选举是民主政治的重要表现。因账目不公开引发的换届风波虽然以村民的胜利告终，但真正的赢家是新“上台”的村庄精英。他们能够不是因为他们更有才干，真正的原因是他们背后强大的家族。我国农村是一个家族关系相对稳定的地方，以血缘关系为纽带的封建宗族制度虽然早已被推翻，但家族思想、家族关系却长久的保留下来，一时难以肃清。随着市场经济的发展，家族的功能发生了变化，家族已经不再是单纯的、以血缘为主的亲属团体，已经演变成为一种具有利益表达的单位性群体。作为社会利益再分配的重要形式，村委会选举便成为家族发挥利益功能的一个绝好机会［3］。在村委会选举中，许多村民视候选人的姓氏、亲疏关系来进行选择，认为“自家人”当选村干部总比“外姓人”好。

随着Y 村集体经济的发展，村委会手中掌握的“资源”成为众人争夺的焦点，村委会选举更为激烈，村民希望“自家人”上台来保障自己，使自己行事更加“便利”。走访Y 村是发现村委会的干部是一些大姓家族成员，家族人少很难当选。

2.选民资格界定问题

我国村民选举是以农村的户口为依据，不具有本村村民户口的，就无法行使村民委员会的选举权［4］，但随着Y 村经济发展水平的不断提高，村民流动越来越多，许多村民离开户籍所在提在外务工经商，常年不在村庄，无法参与到村庄选举工作中。一些本村村民转成非农户口之后，仍然在本村居住，这些人是否还能参与村庄选举就成为一个问题。选民作为选举的主体，选民资格确定工作关系到选举的效力，随着城乡一体化进程的加快，选民资格界定工作将是农村普遍面临的问题。

(二)民主决策中存在的问题

村民参与村庄事务的决策成为农村民主的重要标志。Y 村的重大事务都是党支部提出提议、两委商议、村委会最后召开村民代表议事会表决。

随着县域经济开发步伐的加快，Y 村借助优势地理位置，土地价值逐年上升，土地俨然成为村民眼中的“肥肉”，都希望借助土地补偿金发家致富。每位农户都希望分得理想的土地补偿金，分配方式的决策权落到了村民议事会手中。Y 村村民议事会决定采用等级分配方式，对村子贡献大分到的补偿款就多，新增农户如新嫁娘，分的的较少，这种方式虽然由村民议事会商议最后决定但是争议也不断，不满农户、上访户也不在少数。由于缺少配套的集体土地征收补偿制度，没有统一的制度可以依靠，人为的灵活容易滋生矛盾，即使有着完善的民主决策体系仍不能避免矛盾和不满。

(三)村民管理中存在的问题

1.村民与村民代表分化

Y 村村民借助村民代表议事会实现这民主自治。村民代表在当选之初确实代表了农民的利益，站在农民的角度为农民谋取利益。但随着时间的推移，村民代表分化为村庄的治理管理阶层，脱离农民阶层，他们成为了“自己人”的代表，村民希望借助村民代表管理村庄的愿望成为泡影。村民反映不了解村民代表议事会的内容，代表往往不与村民沟通，村民表示代表是干部阶层，不能代表他们的利益。

2.村民缺乏自治能力欠缺

村民人数众多，直接管理村庄事务的可能性小，同时，村民管理村庄事务的能力有限，在Y 村尝试村民管理村庄事务的过程中常常出现“各执一词”、“众说纷纭”的情况。村民没有参与村庄管理的能力，借助代表，有些问题常常争论不休，最终拍板还是干部，村民议事只是形式。Y 村小学是否扩建事宜在村民代表议事会上进行了讨论，代表各执一词，有的认为盖学校太花钱，有的认为不对外招生就行了，有的认为即便不建也还能应付几年。最后的决定权还是交给了村委干部，村委主任向大家解释:学校建好了，外来客商子女的上学问题就得到解决，外地人就愿意在北关做生意，办企业，北关的市场才能聚集人气，聚集财气，大家收入才能搞上去。经全体村民大会表决，形成全体村民的决议后，最后这项耗资300 万元的工程才得以实施。在Y 村这种案例经常发生，村民争执不下最后决定权还是在村委，多数管理不容易实现。

三、完善村民自治的建议

(一)合理引导家族势力的影响

家族统治有着几千年的历史，村民习惯于家族统治，加之村民的生活环境是血缘家族关系的自然村落，家族血亲是村民自治难以避免的社会力量。布莱克教授认为，从传统向现代的演进是传统性不断削弱和现代性不断增长的过程，现代化的过程是传统的价值观念在功能上如何对现代性要求不断进行适应的过程，所以现代化不是要抛弃传统。家族主义作为中国农村的一种传统的价值观，它曾对我国这个超大型国家起了有效的稳定、整合作用。在经济关系和利益原则还不能完全取代血缘亲情成为编织农村社会关系网络时，家族主义将在相当长的时期内存在。但是，家族势力对农村基层民主建设有一定的负面效应，家族势力流入到基层组织内部，扰乱国家组织制度和干部人事制度，直接影响农村民主化进程。如家族势力会操纵农村民主选举，任用自己的“同族人”，搞家族统治。所以，对此应积极引导、规范其行为，充分发挥它在调解纠纷、维护社会稳定等方面的作用，将它的消极作用减少到最低限度。具体说来，可以从以下两个方面着手:

一方面，健全法律法规，避免家族势力的不断干扰。一是通过直接选举和竞选制度的落实，选出村民们真正信赖的“意中人”，增强基层组织领导的责任心，增强村民对基层组织的信心，减少防止家族势力的干扰。同时加强政府组织和社会组织的监督作用，完善民主选举方法，保证选举不被家族势力控制。二是从法律上规定家族组织活动的范围，使之在社会主义制度所框定的渠道内发展，规范家族组织的行为，减小其消极作用。

另一方面，加强农村基层组织的社会服务功能，软化农民对家族的依赖。农民之所以投向家族，一个重要的原因就是政府组织不能为他们提供必要的社会服务保障，而家族联合却能够提供或部分提供。农村基层组织必须加强社会服务和社会保障功能，如加大执法力度，维护社会治安;加强法制宣传，教育农民用法律保护自己;为农民的生产提供产前、产中、产后服务;建立各种社会福利机制，为农民的生老病死提供必要的保障等。

(二)提高农民民主参与能力

文化知识是从事政治活动的必要条件，村民自治过程中的民主监督、民主管理、民主决策、民主选举都需要参与者具备相应的文化知识。Y 村村民民主决策、民主管理中出现的农民行使民主权利受限的问题主要原因就是农民文化素质的低下，文化知识的缺乏。为推动村民自治的真正落实需要加快农村科教事业的发展，提高农民的文化知识水平，从而提升农民参与村庄事务的能力。

一方面，在农村继续开展各类教育培训，同时适时开展中等、高等职业教育，提高农民的科学文化素质，提高农民的民主参与能力。可以有针对性的开展村庄选举和管理村庄事务的专题讲座，引导农村学会懂得用管理和选举的手段保护自己的权益。另一方面，加大对农村教育事业的投入，为农村教师提供强大的动力。各级政府要加大对农村教育的财政拨款，例如采用考勤和奖励的形式吸引村民参加村庄组织的教育培训。加大农民政治素养的培养投入，从教育学习方面提高农民参与村庄政治的能力。

(三)建立健全村民自治相关制度

一方面，建立规范的村民选举制度。在村委会选举中，要坚持充分尊重村民民主权利，坚持直接选举、差额选举、无记名投票的原则，坚持公开公正公平竞争的原则，防止形式主义，进一步规范村委会选举的实际操作步骤和程序。在选举资格等级阶段，明确选民资格，确定统一的标准，根据村庄人口流动情况调整选民资格。

另一方面，完善民主公开的农村治理机制。管理民主是建设村民自治制度的重要方面，大力加强农村基层组织规范化、制度化、程序化建设，从村务管理、党务管理方面，一一制定操作规程，让村干部办事有规矩，群众监督有参照。凡是群众关注的村级事务，全部要公开，凡是涉及群众切身利益的大事，都要交给群众讨论酝酿，充分征求他们的意见，充分保障群众的民主权利，从源头上预防化解矛盾，加快村民自治的步伐。

Y 村村民自治具有起步晚发展快的特点，现今已具有相对完善的村民自治组织，村民参与热情高涨，但在村委会选举、村民决策和村民管理过程中还存在着一些问题，家族势力渗透村委会选举，村民决策的不合理，村民管理的低效率等。可以说我国的村民自治还有很长的一段路要走，通过完善村民自治的相关制度，提高村民参与监督和管理的能力，合理引导家族势力的影响，可以使村庄自治走得更远。

［1］徐 勇.中国农村村民自治［M］.武汉:华中师范大学出版社，1997.

［2］米有录.静悄悄的革命从这里开始——寻访中国第一个村委会［J］.乡镇论坛，1998(12):6－8.

［3］肖立辉.村民委员会选举研究［M］.北京:中国社会出版社，2009:125.

［4］王 禹.我国村民自治研究［M］.北京:北京大学出版社2004:145.