论利益集团对我国地方立法的影响

金 瑾

（安徽大学法学院，安徽 合肥 230601）

无论从人类历史的发展还是从日常生活的经验来看，利益都是一个人为某事或不为某事的驱动之一。当然这里所说的利益不是单指经济上的利益，是包括感情上的利益等的广义利益。同样，任何一个集团或团体，它们存在的基础就是它们自身所特有的利益追求。所以，从这个层面上来讲，所有的社会团体都可以被称为“利益集团”。

行政立法权作为一种权力，它的行驶也必然受到某些限制[1]。这时程序规则就显得尤为重要，而行政立法程序规制的重要目的之一就是公正，使行政立法在不违背公共利益的同时，又不损害个人正当利益。参与制度便是在人类社会发展的过程中不断形成的，我们通常所说的利益集团影响行政立法，它们的方式主要就是通过参与制度。利益集团影响行政立法无非是希望通过影响立法来保障本团体的利益,对于别的利益集团的利益是不予考虑的，所以在利益集团影响立法的过程中，就会出现正面以及负面的影响，而作为行政立法者在这时就要小心谨慎，以公共利益为重。

一、利益集团的特征

个人在追求利益的过程中，往往会遇到些许困难，这时候就产生了利益集团。现代利益集团参与立法的制度主要发展于英美等主要资本主义国家，尤其在美国，自19世纪末利益集团真正成为影响美国的政治力量[1]。到20世纪70年代势力加强，各种利益集团尤其那些实力雄厚的，对政府政策制定及运行、国会立法乃至行政立法影响极深，有的甚至已经达到过分干涉的程度。

对于利益集团的释义，不同的学者持有不同的观点，从古往今来学者研究综述中，我们可以归纳出其特征大致有以下几个方面：

其一，利益集团具有群体性。这是利益集团的基本特征，即利益集团的外在表现形式就是群体性、组织性[2]。

其二，利益集团都有着明确的目的性。利益集团存在的基础就是它们自身所特有的利益追求。这也是利益集团之所以存在的基础所在。

利益集团影响地方立法是由其根本目的所决定的。利益集团的目的是实现其自身的利益，而在一个国家内部，能够影响利益集团的一个很重要的因素就是国家的政策，这就驱使着利益集团为了实现自身利益而去影响政府决策。在我国社会经济快速发展的同时，各种利益集团数量也越来越多，他们大多带有明确的利益诉求，对地方政策、法规制定产生越来越大的影响。尤其我国正处于深刻的社会变迁之中，需要大量的行政规范来调节、规范行政机构对国家和社会事务管理，利益集团也不可避免地要影响到行政立法的制定和运行。

二、利益集团参与行政立法的必要性

（一）利益集团参与行政立法是行政法价值理念和基本原则的体现

首先，如前文所述，权力的实施不是无边无界的，世界上任何一种权力的行驶都伴随着规范的限制。在人类社会发展过程中，人们发现参与是对权力最好的限制。即使公民参与到行政立法权的行使中，以保证行政立法没有被滥用。利益集团参与行政立法是为了本集团以及本集团所代表的利益服务的，倘若良好运作，也是能够并且可以代表公众的利益的[3]。

其次，利益集团参与行政立法较一般比公众大规模参与更有效率。一定规模的普通大众参与行政立法容易导致高成本，浪费行政资源。而在行政立法的过程中，不仅要考虑到它的公平性也要考虑到效益性。因此，逐渐的选择一些代表公共利益的利益集团参与到行政立法的进程中来，这样不仅能够保证行政立法的公正性，也能够一定程度上兼顾效率，这是人类社会在发展中在公正与效率的博弈中找到的平衡点。

再次，利益集团参与行政立法是维护公共利益和个人利益的需要。而实施法律的目的主要是在于维护社会的基本秩序，在维护秩序之上促使社会公平。尤其是在当今社会，法治是每个国家治国的基本要求，其根本目的就在于尽可能地保障个人权益的实现，自由社会立基于法律之下。一定意义上，每个人的权益的实现便可能实现了一种普遍利益。这种普遍利益在个别情况下可能会与有悖于公共利益。但是当它与公共利益相一致的情况时，如果利益集团一定程度上代表了许多个人利益的集合，那么不排除其代表公共利益的可能性。这个时候，利益集团参与行政立法就是保障了公共利益的同时也保障了个人利益。或者说利益集团参与形成了个人权益与公共利益之间的一种平衡。因此，利益集团参与行政立法并不必然导致行政立法的不公正性。恰恰相反，代表不同利益的利益集团都参与到行政立法中，在立法的过程中，各个利益集团之间进行博弈，这是民主的体现。

（二）利益集团参与行政立法是某些专业立法的需要

在一些专业性、技术性很强的领域，尽管行政机关具有一定的专业技能和知识，但是由于其需要处理的行政事务众多，其对某些特定的专业知识的掌握必然不可能详细精通，乃至存在一些缺陷。因而，行政立法自身就要求一些专业技能很强的利益集团参与进来。

三、利益集团对地方立法的影响

在现代社会中，法治成为世界上绝大多数国家的治国方式，越来越多的领域都被纳入法律的管辖之下，我国也不例外。而立法又是实现法治的第一个关键环节，因而利益集团要想实现自身利益的最大化必然要对立法施加影响。

（一）利益集团影响行政立法的主要方式

在西方国家，利益集团主要是通过院外活动（即游说活动）来影响公共政策的制定的[2]。但是由于我国与西方国家不同的社会制度以及历史传统等，利益集团影响我过地方立法的方式也就与一般方式不同[4]。主要有以下几个方面：

第一，通过人际关系影响地方立法。这可能是中国所特有的一个方式，中国从古至今都是熟人社会，拥有强大的社会关系，通常可以做到在别国无法做到的事。

第二，通过利益集团内部的成员的个人地位，例如政治地位或者是其他社会影响较大的成员，从而影响地方立法。这是一种合法的影响方式，在我国通常表现为利益集团内部成员为人大代表，他代表本集团的利益，通过参与行政立法过程彰显自身利益，这是一种最直接的方式。还有些利益集团是通过民间活动和学者建议来为立法提供参考。

第三，通过媒体宣传，制造社会舆论，从而引起政府的关注。这是近几年新兴的方式，但是媒体宣传真假参半，且影响行政立法的可能性较小。

（二）利益集团影响地方立法的缺陷

利益集团，顾名思义，是为了本集团的利益而存在和发展的，它存在就具有一点的局限性，即局限于自身的利益。故利益集团在参与地方立法时，不仅会产生积极的影响也会产生消极的影。

1、降低行政效率的隐患。尽管利益集团参与行政立法在一定程度上有利于行政效率的实现，但是此种程序运作不当，也可能导致行政资源的浪费。每个利益集团的参与必然带有自己的特殊需要、特定目的的，而且参与某种行政立法的相关利益集团未必都是同一行业、同一性质的。故而在决策过程中，利益集团之间很可能为了某一个利益相争，这很有可能没有起到效率的作用反而会加大成本。

2、利益集团的出现，特别是经济性利益集团的不断发展为我国经济发展作出了突出的贡献，这是毋庸置疑的，在我国行政立法过程中，利益集团与行政机关的合谋的现象可能存在，使所立之法不是公众认同的法。但与此同时，它们为获得更大的经济利益，就会提出一定的政治要求，甚至有些利益集团还会通过非法手段影响政府决策，导致金钱政治。在利益集团参与地方立法过程中，一些利益集团通过与政府部门的特殊利益集团相勾结，控制地方政权以谋取非法利益，加之某些强势利益集团掌握着更多的政治资源，拥有更多的利益表达渠道，在特定时候，在物质利益的驱动下，容易以权谋私。在损害弱势利益集团利益的同时，也损害了社会整体公共利益[4]。商务部条法司官员郭京毅因涉嫌受贿在奥运期间被“双规”便是其中一个典型的案例。

中国的利益集团刚刚起步，在组织形式和政策参与方式等方面都还很不成熟，存在的问题也较为突出。但是，尽管我们有很多的疑问，很多的制度架构的困难，当下我国利益集团参与行政立法会存在一定的缺陷。但我们不能因此否定其存在的必要。要想使地方立法兼顾公正和效率，首先就是要正视利益集团的作用，即避免利益集团参与的符号化，又要防止其参与的垄断化[5]，还行政立法以本来应有的公正与秩序之名。

[1]李洋.我国利益集团参与行政立法的基础分析[J].佳木斯大学社会科学学报2007-07-15

[2]程全杰.美国利益集团行为管制研究及启示[D].中共中央党校2009版

[3]侯健.利益集团参与立法[J].法学家.2009(04)

[4]邢乐勤，顾艳芳.论中国利益集团对地方立法的影响 [J].《浙江学刊》-2008-09-15

[5]刘恩东.中美利益集团规制制度环境比较[J].中共中央党校学报.2009(04)