制度化形式下大学生政治参与行为的滞阻与危害

李雪彦

（安顺学院 政法系，贵州 安顺561000）

政治参与是一个难以界定的概念。至现在，人们对它内涵的理解仍然存在诸多争议。但是，对于“政治参与是公民的一种权利和需要”这一命题，却是意见一致的。大学生是社会的一部分，由于年龄及生理的成熟，他们拥有更强烈的参政愿望。但是，受多种因素的影响，我国大学生参与政治生活的制度供给是不充分的。这使得他们空有一腹诉求，而无法施展。若这些诉求不断堆积，且又找不到适当的出口，其必将会影响社会稳定。因此，研究当前大学生制度化政治参与的不足，分析其背后的原因，并归纳出负面影响，无疑具有一定的警示作用。

一、大学生政治参与的内涵解说

在政治学中，政治参与早已不是一个新鲜的话题。当然，人们对其内涵的解释也就呈现出纷繁复杂的局面。美国著名学者塞缪尔.亨廷顿在《难以抉择》中提出了这样的观点：“我们所说的政治参与，是指平民影响政府决策的活动”[1]。英国一些学者指出，政治参与是“参与制定、通过或贯彻公共政策”的活动。这一宽泛的定义适用于从事这类行为的任何人，无论他是当选的政治家、政府官员还是普通公民，只要他是在政治制度内以任何方式参与政策的形成过程[2]。奥罗姆又说：“广义上理解政治参与可以被视为是让人们以各种途径，努力影响政治过程。”[3]我国学者王浦劬则指出，“政治参与是普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”。[4]

总结上述观点，笔者以为虽然学人们对政治参与这一术语各有各的表述，但其差异性却主要集中在以下两个层面：其一为政治参与的主体表达差异。对此，存在两类观点。一些学者认为，政治参与的主体是普通公民。另外一些则将政治参与的主体限定为一国的社会成员。在此，笔者赞成后一种主张。原因在于，公民是一个历史性概念，它是伴随着民主社会的到来才产生的团体。在此之前，无论是奴隶社会，还是封建社会，皆不存在真正意义上的公民。但在那个时候，小规模的、零散的政治参与已经存在。因此，我们若将公民当做政治参与的主体，那便缩小了政治参与的范畴；其二为政治参与的合制度化表达差异。围绕这一议题，有人主张，政治参与应在一国的制度框架内，超越了这一框架的行为应被排除在政治参与的范畴之外。而另外一部分人则认为，只要是以影响政治系统为目标的参与行为，即使不被一国的制度所接纳，其也应该被包括在政治参与的范畴中。在此，笔者更趋向于后一种主张。原因在于，在现实中，受多种因素的影响，政治参与行为的合法性并不会保持一成不变。即使有些政治参与行为一开始合乎制度的规定，但是其在开展过程中，也会变成不可控制的非制度化参与。因而，如果以“是否合乎制度”作为判断政治参与的构成依据，那显然会将同一种政治行为时而认定为政治参与，时而又将之进行否定。这明显是不符合逻辑的。因此，笔者以为不能以合制度性来机械判断一种行为是否构成了政治参与。

在注意到上述表述差异的基础上，笔者以为，政治参与指一国的社会成员，以某种形式参加政治生活，表达个人或集体意愿，从而影响政治体系构成、决定、政策等诸多方面的行为。在这个过程中，若参与者是大学生群体，则该种行为便成为了大学生的政治参与。所以，大学生的政治参与同一般意义上的政治参与概念相比，其不同点主要在于参与主体与参与形式的差异，而不在于术语内涵的具体表述。有鉴于此，笔者将大学生的政治参与大致表述为：大学生以某些形式参加政治生活，表达其意愿，进而影响政治系统的行为。

二、制度化形式下大学生政治参与行为滞阻的表现

（一）人民代表大会制度下的大学生政治参与

人民代表大会制度是指全国各族人民按照民主集中制的原则，依法定期选举产生自己的代表，组成各级人民代表大会作为行使国家权力的机关，并由人民代表大会组织其他国家机关，以实现对整个国家和社会的有效管理的一种政治制度。在我国，此制度诞生于中国共产党领导下的革命根据地时期，并在社会主义建设中得到逐步的发展与完善。及至当前，我国已形成了完整的上至中央下至基层的人民代表大会系统。作为我国权力最大的政治机构，该系统具有与本级行政区域相适应的最高立法、任免及监督等诸多权力。也正是凭借着此种至高无上的地位与作用，我国的社会各社会阶层都试图通过该项制度来践行政治参与的权利，并最终达到影响政治系统从而实现本群体利益的目的。然而，在现实中我们会发现，我国社会各阶层在人民代表大会制度下的政治参与行为具有不均衡性。其中，大学生便是一个被边缘化了的群体。

首先，从直接成为人大代表这一路径来分析，笔者以为无论是在全国人民代表大会，还是地方各级人民代表大会里，均难以看到在校大学生的身影。为了证明这一点，笔者查询了一些资料。以第十届全国人民代表大会的代表为例。在2985名代表中，有工人、农民之代表，亦有知识分子及干部代表，还有解放军代表，但却没有在校大学生代表。另外，第十一届全国人大2987名代表中，也未曾见有大学生代表。那么，在地方各级人大代表中，大学生能否有一席之地呢？对此，经过查阅各种资料，笔者亦发现鲜有大学生担任市、省人大代表的。所以，从充当人大代表这一维度讲，当前我国的大学生参与政治的道路是阻滞的。

另外，从提名候选人和与人大代表联系之途径来分析，大学生的政治参与行为同样极为有限。原因在于：第一，从人大代表产生的途径来看，虽然我国的相关法律曾规定“县级以下人大代表候选人按照选区的提名，通过各政党和人民团体的单独或者联合推荐而产生”，但是由于人大代表本身并没有大学生的席位，因此大学生基本不可能推选本群体代表；第二，从比例上来看，由于我国总人口比较多，而人大代表的数量又有限，因此每一名人大代表所代表的人口是极为庞大的。在这样一种情况下，若为数众多的大学生要联系代表，并让他为其表达意见，则很有可能会出现一名人大代表要同时应对若干名大学生诉求的现象。这无疑是人大代表在时间、精力等方面都无法承受的；第三，我国的人大代表实行兼职制，即开完人大会以后，代表们便要回到自己的工作岗位中承担某种工作。这使得人大代表一般情况下很难将听取大学生选民的意见作为自己的主要任务。再由于人大代表自身信息的欠公开性，很多大学生并不知晓相关代表的信息，所以在联系代表、提名候选人这些政治参与的规范化形式中，大学生基本上是一个无所作为的群体。

（二）政治协商制度下的大学生政治参与

政治协商制度指在中国共产党的领导下，各政党、人民团体及各少数民族和社会各界代表，以中国人民政治协商会议为组织形式，经常就国家的大政方针进行民主协商的一项制度。作为我国政治体制的重要组成部分，该制度的存在为我国社会的发展与进步做出了巨大的贡献。事实上，我国许多政策、制度的推行与改善，莫不来源于政治协商会议代表们的提案。也正是由于政治协商会议的这种集思广益、群策群力的价值，我国的执政群体十分注重政治协商的制度性建设。发展至目前，我国已经基本形成了从中央到地方的完整的政治协商会议机构体系。实践中，这些机构基本能够按照制度性的规定与安排，按时召开会议，商讨社会急需解决的重大问题，以为执政者提供应对之策，同时也为各阶层人民融入国家政治生活提供良好平台。然而，可惜的是，在政治协商会议制度下，各阶层参加政治生活的机会与能力并不平衡。有些阶层的融入率较高，而有些群体则几乎被整体性地忽略了。大学生便是这样一个群体。

首先，从直接成为政协委员这一途径来分析。当前，我国的政治协商会议从中央到地方一共有全国、省、市、县四级。这意味着大学生要成为政协委员就只能在这四个级别中进行选择。那么，大学生能否成为中国人民政治协商会议的委员呢？为此，我们可以最近的第十二届全国政治协商会议委员作为分析对象。在其2237名委员中，有中国共产党党员、各民主党派成员，也有来自中华总工会、妇女联合会、文化艺术界、科学技术界的代表，还有经济界、教育界和体育界的代表，但是却没有在校大学生成为政协委员的。在此之前的几届全国政协委员也基本没有设置大学生的位置。那么，在省及以下的政治协商会议中，大学生是否有席位呢？对此，笔者以为，由于我国是一个单一制的国家，政治制度的设计与安排从中央到地方具有极强的相似性。因此，地方政治协商会议委员的构成同中央政治协商会议成员的构成基本无根本性的差别。所以，在地方各级政治协商会议中，也基本没有在校大学生成为政协委员的。这一点，可以从某些地区的政协委员构成情况中看出。如杭州市第十届政治协商会议的委员中，有来自农林界、宗教界及对外友好诸多界别的代表，但是却没有在校大学生代表。由此可见，从成为政协委员这一途径来看，大学生的参政行为是受到极大阻滞的。

其次，从联系政协委员这一路径来分析，大学生的参政议政途径依然受阻。原因在于：第一，政协委员数量的有限性，即政协委员人数“稀少”。从现实情况看，目前中国人民政治协商会议的委员少于3000人，省级政治协商会议的一般不超过1000人，地级市大约在500人左右，而县政协委员人数则更少。在这些人当中，与大学生有直接关联的教育界代表则更是少见。在这样的情况下，庞大的大学生群体若要经常和政协委员互相交流意见、信息，就很可能使政协委员处于“无力招架”之状。或许也正是因为此，各政协委员与包括大学生在内的普通民众之间的政治互动并不经常性地发生；第二，政协委员身份的多重性，即不少的政协委员除了代表某些人群献计献策以外，还承担着非常繁重的现实工作。以教育界的代表为例，他们除了具有政协委员的身份外，还有相当重的教学任务、科研任务和行政任务。这不可避免地增加了政协委员联系包括大学生在内的选民的难度；第三，政协委员身份的“隐藏性”，即政协委员自身的各种信息缺乏正规的公布。虽然，现代的通信技术方便了政协委员自身信息的公开与传播，但是出于各方面的考虑，并不是所有政协委员的通讯方式都能够公之于众。如不少的政协网站虽然罗列了政协成员的姓名，但却仅此而已。至于联系方式、家庭住址等重要信息，却无法查到。结果，即使有部分大学生想要主动联系政协委员，但也会因不知晓如何联系而止步不前。

（三）听证制度下的大学生政治参与

听证制度的理论渊源来自于英国普通法中的“自然正义原则”，即“任何人或团体在行使权力可能使别人收到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权力。任何人或团体不能作为自己案件的法官”[5]。该原则首先被运用于英国的司法审判领域，传入美国后，得到充分发展。20世纪20年代左右，其适用范围扩展到了立法领域。1946年，美国公布了《联邦行政程序法》，首次以成文法的形式明确规定了行政听证程序。到了现在，美国的听证制度应用得更加普遍，既有联邦政府国家、国际事务举行的听证，也有社区居民针对日常生活举行的听证；既有官方机构举行的正式听证，也有民间组织举行的非正式听证。总之，听证制度已经渗入到美国公民的方方面面。继美国后，德、法、日等发达国家均效仿英美建立了自己的听证制度。

受此种形势影响，我国也开始了听证方面的探索。1989年，深圳市建立了价格审查制度，开启了我国听证制度探索的先河。1996年，我国颁布了《行政处罚法》，标志着我国正式引入听证制度。此后，我国中央和地方政府制发了诸多涉及听证制度规定的法律法规，听证制度在我国得到了迅速发展。至现阶段，听证活动突破了司法、立法范围的局限，逐步开始走入广大人民群众的政治经济生活，成为了人们参政议政的重要渠道。那么，这是否意味着我国的大学生也已经融入到这项制度当中，并在其间积极发挥作用了呢？对此，笔者的回答是否定的。为了证明这一点，笔者还对部分高校的大学生做了走访研究。结果显示，在所接受访问的人群中，有超过90%的大学生表示他们从未参加过带有政治性质的听证会。那么，究竟是什么原因导致了大学生在听证制度下政治参与行为的不足的呢？笔者以为，大概包括以下几个方面：

首先，从制度规定方面看，虽然听证是国家机关的决策和行为归于理性的保证，是政治系统融洽国家与社会关系的重要路径，体现了国家对公民权利的尊重。我国的执政者们也因此采取了一些措施加强我国的听证制度建设。但由于听证制度是一舶来品，其正式引入我国并得到发展的时间并不长，因此我国的听证制度在当前依然存在较多的问题。这其中，最为突出的便是法律所限定的听证行为的实用领域较为狭窄。从现行法律来看，我国只有《行政处罚法》、《价格法》和 《行政许可法》规定了部分具体行政行为适用听证程序。我国《立法法》也只规定了部分抽象行政行为适用听证程序。具体说来，行政处罚的听证仅限于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款。非处罚行政行为的听证仅限于部分行政许可和政府定价的行政决策行为；抽象行政行为的听证则限于行政法规和行政规章的制定。由此，我们可以推断，在现实中，国家机关所举办的听证会并不多。这无疑会减少大学生参与听证的机会。

其次，从听证会的举办方式看，当前我国绝大部分的听证会采取实地举办的之形式，由国家机关主持，同时邀请相关部门和人士参加。这意味着，在校大学生若要参与听证会，则必须具备至少两个方面的条件：其一，同听证会的听证内容存在一定的关系；其二，有充足的时间。然而，对于绝大多数的在校大学生来讲，要具备这两项内容并不容易。第一，大学生是一个以学习为主要任务的群体。他们的活动范围及内容主要集中在学校，与真实的社会存在较远的距离。因此，无论是城中村的改建，还是水电价格的提降，又或者是乡村公共基础设施的改善，似乎均与大学生无明显的直接联系；第二，大学生有着一定的学习压力和就业压力。大学是一个学习的场所。大学生在此的主要任务是习得各种专业知识和技能，为更好地融入社会做准备。因此，每一名大学生都要承担相应的学习任务。再由于当前大学生就业形势的严峻化，不少的大学生除了学习专业课程以外，还要参加各种职业技能方面的培训。这使得大学生也有较为紧凑的日常安排。在这种情势下，大学生要么因其同听证会无直接关联而被拒绝于门外，要么就是因为时间紧凑白白丧失机会。

最后，从国家机关的态度看，虽然我国的法律条文已经明确指出，在某些场合必须举办听证会。但由于我国具有长久的以“官本位”为内核的治国文化传统，而且即使到了今天，这种文化因子在不少的国家机关工作人员中依然难以消除。因此，纵然有确切的法律规定，但在实际的政治治理中，亦有不少的机构和人员不习惯于接纳民众的力量。表现在听证领域便是，不少的国家机关，在举办听证会的时候，怀有惧怕、反感心理，出现“尽量不听证”或者是“形式上听证”的现实。也正因为如此，我们才会看到，国家机关举办听证会的行为并不常见。这样，大学生自然少了出席听证会的机遇。

（四）信访制度下的大学生政治参与

信访“一般被认为是来信来访的简称。它是指社会成员通过书信、电话、电报、访问等形式，向社会组织、管理者反映个人或集体意愿的一种社会政治交流活动”[6]。作为民意表达的一种正规化手段，信访在调节社会关系与缓和社会矛盾方面具有不可替代的重要价值。一方面，党和政府可以通过信访这扇窗口，掌握人民群众的所想所需，切实解决人民群众所遇到的难题，增加人民对政治系统的信任度，为国家政权的稳固寻求政治支持。另一方面，普通公民则可通过来信来访的形式，主动与政治系统进行接触，实现自身参政议政的诉求，进而更好地融入国家政治生活。正因为如此，在政治文明已成为我国政治建设重要目标的年代，我国的执政者们才付出了相当的时间与智慧，来修缮我国的信访制度。发展到当前，我国已经建成相当完善的国家信访系统。在实践中，该系统以积极的态度受理来自各阶层、各群体的意见，同人民群众保持了密切联系，将普通公民无限制地整合进国家政治生活。

可是，即使这样，也不意味着所有人群都能够在此项制度下平等地参政议政。其中，大学生的参与率就相当有限。对此，笔者还做了小范围内的走访调查。结果，在我们调查的近200名大学生中，有190人表示，他们从未向正规的政治系统进行交流。那么，是什么原因导致了大学生信访行为的不足呢？追究起来，大概包括以下几点：第一，大学生参与信访的触发点较少，即促使大学生参与信访的客观因素不足。马克思主义在解释事物发展变化的时候，提出事物的发展变化是主观因素和客观因素共同作用的结果。同样，政治参与行为的发生，也离不开主客观条件的制约与影响。具体到信访领域，我们可以理解为，一项信访行为的产生，除了受信访主体自身因素的影响外，还受到各种客观条件的限制。其中，信访的触发点就是较为关键的一环。可惜，对于大学生来讲，这种触发点是较少的。因为，学习是大学生的生活主题。为了更好地完成这一主题，他们必须花费大量的时间和精力在校园之内。可以说，除了校园和家庭之外，大学生已无其他经常性的活动场所。大学生生活模式的这种单纯性导致了其同外界的接触较少，同社会、国家的冲突也较弱，可以说不论是企业改制、征地补偿，还是劳资纠纷似乎都离他们较为遥远，自然也便缺少了参与信访的客观刺激。第二，参与信访的信心不足。信心指对行为必定成功的信念。在同行为发生的关系说，一般认为二者呈正比例关系。即一个人的信心越足，他采取某项行动的可能性就越大。具体到信访领域，我们可以理解为，信访主体的信心越强，其就越可能参与信访。可是，受我国信访工作中涌现出的“无效信访”及“哄、拦、卡、压”等非正常现象的影响，当前大学生对信访能解决问题的信心相当不足；第三，高校管理及教育理念存在偏位。我国是一个有着顺民传统的国家。到现在，这种文化因子也依然大范围存在。具体到高等院校里，就是当前不少的大学依然将培养顺从学生作为重要目标，将是否顺从作为衡量学生的一个标准。在这样的管理及教育理念的支配下，大学不但不会鼓励大学生们积极参与信访，甚至还会对学生的某些信访行为进行一定的阻止和处罚。在这样的情况下，大学生参与信访便多了一份顾虑，少了一份信心。

（五）自治制度下的大学生政治参与

“自治”乃近代外来词汇，具体指民间自行组建的且得到政府承认的合法团体，以民主之原则，管理其内部事务的行为。在国家治理中，一定程度的自治具有极为重要的作用。它不仅能够缩减国家的政治机构，减少国家的行政支出，而且还有利于吸纳民间力量，满足人们参与政治融入政治的诉求，营造平等民主的政治局面。因此，我国历来就具有“政治自治”的传统。早在古代社会，我国广阔的乡村地区，就实现了“村民自治”，由宗族组织和乡绅来组织管理乡村事物。改革开放后，执政者们从国情出发，吸取了古代社会的自治经验，在某些范围内选择了放权，引导人们进行自我管理。这其中，最为基本的就是实现了村民和城市居民的自治。在这两项制度的规范之下，人们依据一定的法律和程序，以一种较为民主的方式对本村或本社区的公共事务进行管理，以有序的方式参与到政治生活中。

然而，观察现实我们会发现，无论是在村民自治还是在居民自治中，大学生的参与行为都是很少见的。其主要原因在于：村民自治和居民自治，皆以一定的地缘为发生范围。具体来说，村民自治以某一行政村为单位开展自治工作，居民自治则以某一城市社区为基础进行自我管理。这意味着，人们若要参与自治，就必须从地缘上归属于乡村地区的行政村或城市的社区。那么，大学生是否具备了这一条件呢？对此，笔者的回答是，虽然从户籍上看，大学生要么隶属于行政村，要么隶属于社区，但是为了求学，绝大多数的大学生被迫离开自己所居住的乡村和社区，移居到另外的城市。在这些城市中，他们成为了一个“外来群体”。虽然从地理上，其被划归为某一个片区，但是却没有被某一个社区真正地接纳他们。因此，他们不可能以城市居民的身份融入居民自治过程。那么，他们又是否能够折回到户籍所在地的乡村或城市参与自治呢？对此，笔者的回答是虽然相关的自治法律并没有否定大学生在户籍所在村及社区的参与自治的权利，但在实践中，由于大学生一直在外学习，与本村或本社区的公共事务形成了较为遥远的距离，其生活日程又同自治行为存在时间和地域上的冲突，因此居民自治机构与村民自治机构基本上将大学生排除在自治的门槛之外。

三、制度化形式下大学生政治参与行为不足的危害

（一）造成政治上的不平等局面，降低大学生的政治认同感。政治认同是政治心理学上的术语，表现为“人们在社会政治生活中对国家的政治权威、政治制度、政治价值和政治过程等方面的理解、赞同、支持和追随”。在国家的治理过程中，这种认同具有极为重要的价值，因为它可以为政治系统提供心理支持，减少各种政策、制度及法律在运行过程中的阻力。所以，执政者们往往会通过各种途径来提升人们的政治认同感。而这其中，建成公平正义的政治制度无疑是最为基本的方面。然而，通过上面分析我们可知，虽然我国当前的许多政治制度为绝大部分公民提供了政治参与的渠道，将他们整合进国家的政治生活中。但是，大学生群体却被隔离在这些制度之外，使得年龄上已超过18岁，且具有较高文化素质和强烈参政愿望的他们，无法通过现实的正常途径来表达自己的政治愿望，这既是一种遗憾，也是一种政治的不平等，必然会招致大学生对政治制度正义性的怀疑，从而降低其对政治系统的支持。

（二）减少大学生认知政治的机会，阻碍其政治素质的提高。政治素质指社会成员在政治社会化过程中所获得的，并对其政治心理和政治行为存在稳定的内在影响的基本品质，是个人政治理想、政治理论知识、政治心理、政治价值观、政治信仰、政治能力及政治信念等的综合表现。在个人及社会的发展进程中，政治素质是一项非常重要的内容。可以说，一个人只有具备了良好的政治素质，其方能成长为真正意义上的公民。对于国家来讲，只有人们形成了良好的政治素质，其才可能变成真正的文明国度。那么，要怎样才能积累起充足的政治素质呢？笔者以外，除了理论知识的学习之外，更重要的是要给人们提供各种现实的参政机会，让他们在实践中得到锻炼。可惜，通过上述分析，我们得知，对于大学生来讲，他们提高政治素质的机遇主要集中在校园内的理论学习。同其他群体相比，其更为缺乏现实的正规参政渠道。这使得他们停留在复杂、空洞的理论世界，势必会阻碍其政治素质的提升。

（三）引发非制度的政治参与行为，威胁社会稳定。美国心理学家马斯洛在分析人的需要之时，将其概括为生理、安全、社交、尊重及自我实现等五个方面。根据这一理论，我们可知大学生的需要也不是单一的。除了物质层面之外，还有参与国家政治生活等方面的精神需求。在现实生活中，若这些需求能够尽可能地得到满足，大学生便能成为一个心理和行为皆健康的群体，为社会的发展提供正能量。反之，则很可能会引起过激的行为，威胁社会的稳定。但是，通过上面的分析，我们却了解到，虽然目前我国的大学生虽然可以通过入党和加入政治社团等途径融入政治生活，满足自身参政议政的内心需求，但是我国大部分政治制度的设计与安排并不利于大学生参政。从这一点上说，为数众多的大学生是被隔绝于政治世界之外的。他们无法参与政治选举，亦不能成为人大代表，甚至连基层自治也“无缘相遇”。这样，大学生们只能在制度以外寻求释放“政治欲望”的出口。结果，难以预测的非制度化政治参与行为便产生了，成为社会欠稳定的重要因素。

[1]塞缪尔·P·亨廷顿，琼·纳尔逊.难以抉择[M].华夏出版社，1988：3.

[2]邓正来编.布莱克维尔政治学百科全书[M].中国政法大学出版社，1992:563.

[3]安东尼·奥罗姆，张华青，孙嘉明等译.政治社会学:主体政治的社会剖析[M].上海人民出版社，1989:280.

[4]王浦劬.政治学基础[M].北京：北京大学出版社，1995:207.

[5]王名扬.英国行政法[M].北京：中国法制出版社，2001:56.

[6]李慕洁.应用信访学[M].北京：华龄出版社，1991:2.