试析NGO 与政治稳定的双重影

孙 静

（中国人民公安大学治安系，北京 100038）

关于NGO 对于政治稳定的意义，亨廷顿曾提出扩大政治参与，是避免革命的法宝。他指出NGO 通过培育公民社会，成立自治组织，使公民在其中可以参与国家与社会的管理，有一个畅通的渠道可以表达民意，可以有效避免社会的动荡。[1]（P.43—44）

当然，我们也应该认识到的是转型社会中的政治参与既可以促进社会政治稳定，也可以带来社会政治的不稳定。从传统的农业社会向现代工业社会的转变过程中，由于经济、政治、文化和社会自身的发展必然导致公民政治参与要求的日益扩大，这为发展中国家的政治发展提供了良好的契机。然而如果发展中国家在公民政治参与扩大的同时，未能相应地提高自身的政治制度化水平，不能正确引导，使公民的政治参与处于无序和混乱发展的状态，那么这样的政治参与的迅速扩大可能带来社会政治的不稳定。因此对于NGO 的正确引导与管理也是当代维护政治稳定工作的重要内容。

一、NGO 对政治稳定的积极影响

在当代中国，社会主义民主政治不完善，公民政治参与渠道的缺乏是导致政治不稳定的重要原因之一。但是任何国家的政治参与途径都不可能完全满足社会成员日益增长的政治参与需求，政治参与渠道的相对不足，是任何社会都会存在的社会政治问题。只是发展中国家在走向现代化过程中，这一问题表现的更为突出。因为民众有了较高的政治参与要求，而社会的政治参与渠道却不畅。在现代化过程中，由于经济、文化、教育的发展，使得社会成员的民主意识逐渐觉醒，政治参与要求逐渐增强。特别是对于下层民众来说，一旦他们在经济和社会领域的利益要求得不到满足，或者有了一定的经济地位，仍对自己与之不相称的社会政治地位感到强烈不满时，就会转而试图通过非正常的政治参与，达到自己社会利益的全面实现，这一过程就会对政治稳定产生一定影响。而民主是大多人的统治，这种政治统治方式的实质是确认社会成员平等、自主地参与社会利益分配和国家政治决策的过程。因此，扩大公民（政治）参与，建设社会主义民主政治是实现政治稳定的有效途径之一，而NGO正是公民（政治）参与的最重要的组织形式。

首先，结社有利于人们联合起来表达自己的利益诉求。民主政治是一种保护社会大众利益的国家制度。但是在现代社会，利益主体的日益多元化和复杂化，不同利益主体的需求必然需要通过特定的政治过程反映到国家的决策活动中，而其需求在多大程度上能够得以实现，取决于这些利益主体形成和表达其意志的最重要手段。具有某种共同利益需求的人必须有效结合起来，才能使每个人各行其是，通过自由结社公民个人和法人主体可以把分散的力量有效结合起来，形成同一个声音对政治施加影响。“社团的存在和结社方式的行使，已经大大地增加了个人的表达能力和实践的能力……”[2]在实践中，我们看到，NGO 对社会政治参与的程度比普通民众个体高的多，特别是在农村和城市的基层。以村民委员会为例，作为农村最重要的民间组织，村民委员会的主要职能就是动员成员积极参与县级以下人民代表的选举和村民委员会的选举。[3]（P.212）

其次，民主政治本身也有自身的缺陷，通过结社的方式建立起来的NGO 可以在一定程度上弥补民主制的缺陷。任何民主制度都不是完美无缺的，民主政治是保护多数人的利益的，但对一个社会来说，少数人的正当的利益也不能予以忽视。如果民主政治机制不能兼顾少数人的正当权益，则很难不陷入“多数人的暴政”这样一个泥潭。而结社自由能够在一定程度上弥补这一民主制的缺陷，充分的结社自由将可能增强少数人在民主政治中对话的资本和声音，减少民主制对少数人的潜在威胁。20世纪末，政治学理论中关于协商民主的讨论日益引起人们的重视，所谓协商民主，即“当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者都能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点—做出来，那么，这种民主体制就是协商的。”[4]（P.201）即主张民主应该是讨论型的、商议型的、沟通型的。协商性民主强调的是组织的参与、团体的参与，因为团体的参与不仅仅是表达了一种发言权，更重要的是它也表现了一种决策权的行使，即最终决定不是建立在决策者是否拥有权力这一事实上，而是一种在商议、对话和妥协的基础上形成的民主共识。[5]（P.5）这种所谓的协商民主强调加大公众社会参与的力度，完善社会参与方式，从而保证政府决策过程的公开化、民主化，进而实现决策的社会利益最大化，在这方面，NGO可以发挥非常重要且不可替代的作用。

最后，NGO作为公民教育的学校，有助于形成民主政治发展所需的政治文化。政治民主化的文化基础是公民的民主意识，发达的NGO则是培养公民民主意识的重要条件。NGO的成员在自愿的基础上结合，为共同关心的事业走到一起。为水污染奔走、为农民工争取权益、为贫困人群捐助或者仅仅是为了交流对集邮、书法等等的心得，但是在这样的组织里，人们必须学会协商、学会平等相处，学会用民主的方式解决争议。中国是一个缺少民主传统的国家。只有从那些芝麻粒大的小事入手，学习如何以民主的方式生活，才可能逐步培养出民主传统，从而为整个政治体制的民主化奠定坚实的基础。NGO正起着培育民主意识的作用。

二、NGO对政治稳定产生消极影响

NGO的健康发展理应促进社会的和谐稳定，但是由于其发展的初始阶段中不可避免的诸多问题，在一定情况下对政治稳定反而会产生消极影响。

首先，西方国家利用NGOs向发展中国家输出其关于“良政”，“人权”的理论，向发展中国家输出西方价值观，作为兵不血刃的有效武器，动摇了某些发展中国家政府执政的基础。其中宗教渗透带来的负面影响在国际NGOs在我国开展的活动中比较突出。以宗教色彩较为浓重的慈善组织为例，这些组织确实在中国的扶贫开发、社会福利、教育卫生等领域作出了积极贡献。但是，这并不能成为他们利用项目培训等慈善活动对中国进行宗教渗透的理由。有证据表明，在云南进行乡村医生培训的美国国际专家爱心扶贫组织，在培训班的结业典礼上让学员们用唱圣歌的形式表达感谢之情。[6]这已经超出了普通意义上的扶贫帮困，而有假慈善事业之名进行宗教渗透的嫌疑。

其次，来自发达国家的跨国性的NGOs及国内一些受到国外资金资助的NGOs沦为国际反华势力利用的工具，从事颠覆与分裂活动。目前一些极端势力与政府投机分子以NGO之名从事不可告人的活动：他们有的打着社会团体的旗号，以学术研究或慈善捐赠为掩护，以资助合作为手段，达到对发展中国家政治和文化渗透的目的；有的更进一步借NGO的援助之名行窃取情报之实，无偿的援助往往使一些发展中国家对援助外衣下的其他目的丧失警惕。

正像已故的英国苏塞思克大学发展研究所研究员戈登怀特所说，发展中国家的民间组织“现在已经被援助提供者看作是进行外部干预的一个合法领域，又被他们看作是不断进行国际管理过程的一个组成部分。”[7]（P.59）

三、几点思考：培育和发展有利于维护政治稳定的NGO

从目前来看，我国NGO体系的发育还不成熟，其外部环境与自身水平都需要完善。最重要的就是从国情出发，结合实际情况来促进NGO的发展，建设中国特色的健康而充满活力的NGO。

首先，应为NGO的发展提供良好的法制环境，重视发挥其在提供服务、反映诉求、规范行为等方面的积极作用，帮助NGO提高管理社会公共事务的能力，为它们创造广阔的发展空间。

其次，NGO自身应不断完善体系，增强社会责任感与法制观念，提高整体素质，树立良好的社会形象，加强自律和诚信建设，逐步建立规范的自我管理、自我发展机制。Deborah Eade说“（NGO的）能力建设应该是促进改革公民社会的参与与民主程度。能力建设是一种达到目的的手段，通过评估增强对受援组织活动的质量的改善，对机构的组织和运作能力的提高。能力建设一种目标，通过对环境的分析和目标的选择，以提高机构的决策能力，能力建设是一个适应变革的过程。”[8]（P.39-40）

第三，政府应加强对NGO的管理与引导。NGO同政府的关系，是NGO最重要的外部关系之一。尽管国家体制存在着很多局限性，但国家仍是迄今为止最强有力和最有效的人类社会管理机制之一。政府要致力于建立与NGO的合作关系，减少冲突，通过建立完善的NGO政策法规体系，加强与NGO的联系与沟通，以此为目标和原则，对NGO进行扶持、培育并加强监督管理，引导其向健康有序的方向发展。

最后，公民意识的培育和加强党的领导也是必不可少得。良好的公民意识将促进NGO的健康发展。NGO的发展既能促进社会生活的民主化，同时又依赖于社会生活的民主化意识和水平的不断提高。民主不光是一种政治制度，它也是生活方式的民主化。社会成员需要促进自己身边的事务民主化，例如，家庭生活、社区生活、工作单位管理的民主化。当我们有这些社会生活民主化的需求时，就要通过合法的社团组织去实现这一目标，从而推动社团的真正发展。因此中国NGO未来的发展，一定要解决社会思想的启蒙问题，也就是说，在价值观念上，需要建构公共意识、公益意识、公民意识和公德或法治意识。

[1]王建芹.NGO的理论阐述[M].北京：方正出版社，2005.

[2]刘培峰.论结社自由[R].中国社会科学院研究生院，2003.

[3]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版社，2002.

[4]Devid Miller.Is Deliberative Democracy Unfair to Disadvantaged Groups Democracy as Public Deliberation：New Perspectives[M].Maurizio Passerin D’entreves，Manchester University Press，2002.

[5]於兴中.协商性民主与结社自由[J].社团的法律环境国际学术研讨会论文集，2003.

[6]郭竞鸣.关于与外国社会公益性民间组织合作的几点见解[EB/OL].http：//www.help-poverty.org.cn/helpweb2/NGO/n31.htm，2001-10-19.

[7]何增科.公民社会与第三部门[M].北京：社会科学文献出版社，2000.

[8]Deborah Eade著，应维云，刘国翰译.能力建设——通向以人为中心的发展之路[M].北京：九州出版社，1999.