中国共产党执掌抗日民主政权的方式

孙秀民

北京师范大学，北京100875

早在民主革命时期，中国共产党就对苏维埃政权和抗日民主政权的领导方式与执政方式进行了积极探索，特别是在抗日战争时期，党从当时的实际出发，运用马克思主义基本原理，对抗日民主政权的党政关系进行了积极的探索，找到了党执掌政权的新方式，成功地实现了党对政权的领导，从而为抗日战争的胜利提供了政治保证。本文谨就中国共产党执掌抗日民主政权的方式进行初步探讨，以为当前改革和完善党的领导方式与执政方式，提高党的执政能力提供参考和借鉴。

一、坚持党的领导一元化，进行原则的、政策的、大政方针的领导

抗日民主政权“是民族统一战线的。这种政权，是一切赞成抗日又赞成民主的人们的政权，是几个革命阶级联合起来对于汉奸和反动派的民主专政。”[1]（P741）在抗击日本侵略者及对汉奸反动派进行专政的共同利益面前，广大党政军民团结一致，同仇敌忾。可是在某些抗日根据地的党政军民关系中，特别是党政军民系统中党员干部的关系中，还存在着一些不协调的现象。例如，统一精神不足，步伐不齐，各自为政，军队尊重地方党组织和地方政权的精神不够，党政不分……这些不协调的现象，妨害了抗日根据地的巩固、发展与建设。再加上日寇“扫荡”的残酷，日军封锁线与据点不断增加，使得各个根据地之间和革命队伍上下级之间的联系非常困难，同时抗战的地区性与游击性大大增强。这就要求各地区的各种组织，要更加密切地配合，使党政军系统中的党员干部严格地服从党的纪律，执行党的决定，从而使党的政策能够得到贯彻执行，达到全党在思想上、组织上、行动上、政策上的高度统一。为此，在1942年9月，中共中央做出了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（以下简称“《决定》”）。《决定》指出：“党是无产阶级的先锋队和无产阶级组织的最高形式，他应该领导一切其他组织，如军队、政府与民众团体。根据地领导的统一与一元化，应当表现在每个根据地有一个统一的领导一切的党的委员会（中央局、分局、区党委、地委），因此，确定中央代表机关（中央局、分局）及各级党委（区党委、地委）为各地区的最高领导机关，统一各地区的党军民工作的领导”。[2]（P423）“党的领导的一元化，一方面表现在同级党政民各组织的相互关系上，又一方面则表现在上下级关系上。”[2]（P428）这就是说，党的领导一元化有两个涵义：一是在同级党政民各组织的相互关系上，党的组织领导一切；二是在中国共产党内上下级关系上，要个人服从组织，下级服从上级，全党服从中央。党员个人必须无条件地服从组织。

当然，实行党的领导一元化，并不是实行共产党一党专政，党委包办。“党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导”。[2]（P426）即宏观的领导，并非组织上的隶属，正确的领导原则是“指导与监督政策。这就是说，党对政权要实现指导的责任，使党的主张能够经过政权去实行，党对政权要实现监督的责任，使政权真正合乎抗日的民主的统一战线的原则。”[3]（P12）换句话说，“什么叫领导？‘领导就是带路的意思’（毛泽东语），党的主张合乎各个阶级的利益，他知道跟着我党来有好处；其次，党员很积极，有信义，站在一切斗争的前头，他知道跟着我们党员走不会吃亏。”[4]因此，通俗地说，党对抗日民主政权的领导就是以党领政，含有引导的意思。

二、党通过其政策的正确、党团和党员的说服教育，以及党员的先锋模范作用实现其领导

党要对政权进行宏观指导与监督，实现大政方针的领导，就不能采取直接命令的方式。1940年8月20日，董必武在陕甘宁边区中共县委书记联席会议上讲话：“党对政府的领导，在形式上不是直接的管辖。……党不能对政府下命令。”[5]（P.54）两年以后中共中央的《决定》更加明确地指出：“党对参议会及政府工作的领导，只能经过自己的党员和党团，党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。”[2]（P426）其领导的实现，“不能依靠任何法律或强力去实现，而只能依靠真理，依靠政策的正确性，党员模范的工作，及人民对于它的拥护来实现。”[6]（P168）“有赖于政权系统中党员干部之言论行动的一致及其对党的决定的绝对服从”。[2]（P426）具体来说，包括以下内容：

其一，党委对政府和参议会的正确领导是政策上、政治方针上、原则上的领导，不是政府和参议会直接接受党委的领导，不是事无巨细，必须经过党委，更不是事事包办代替。其二，党的领导是靠党的主张的正确和党团或党员的宣传和说服，而不是依赖任何压制和违反民主的活动。如果党的路线、政策、决定和指示，经过党员的再三说明和解释，尽了一切民主的努力，在政府或参议会中都未能争取到大多数，未能通过时，党组织和党员应服从政府或参议会的决议，坚决地拥护和执行，而不能以党的权力任意加以改变或否认。其三，下级政府对上级政府有关行政工作上的请示，应直接向上级政府或行政负责人请示，不应该向党组织或者党的负责人请示。其四，关于政府的决定必须由政府正式公布或者以命令行文。党组织不能直接命令下级政府或者以党的通知来代替。其五，在政府和参议会中工作的党员干部，如需加以调动、撤换时，必须由同级党组织决定后，经政府和参议会中工作的党员干部以行政人员的资格向政府和参议会辞职，政府和参议会批准或者由政府和参议会直接下命令执行。党组织不得直接以党的命令，不通过政府和参议会任意进行调动。其六，党员在服从政府和参议会法令、遵守政府和参议会的决议上应该做人民的模范；在政府和参议会中工作的党员干部犯罪时，应该服从政府和参议会依法办理。不妥当时，党组织可以向政府和参议会提出意见和批评，但是不得包庇护短，不让政府和参议会依法处理，或者发生党外严、党内宽的错误现象。[7]（P221～222）

总之，正如毛泽东所说，党对抗日民主政权的领导“是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议”实现的[1]（P742）。党自身政策的正确、通过党团和党员的说服教育、以及党员的先锋模范作用，是实现党对抗日民主政权领导的正确方式。

三、实行党政职能分开，避免党政不分、以党代政

《决定》指出，实行党的一元化领导，并不是党委包办，组成抗日民主政权的参议会（民意机关或人民代表机关）、政府（行政机关）和法院（司法机关）具有相应的职权，“党和政府是两种不同的组织系统。”[5]（P54）“党委包办政权系统工作、党政不分的现象与政权系统中党员干部不遵守党委决定、违反党纪的行为都必须纠正。”[2]（P426）可见，中共中央把党委包办政权系统工作、党政不分与政权系统中党员干部违纪问题看作同等重要，明令坚决予以纠正。为了从制度上解决这个问题，党非常重视三三制政权建设。三三制政权是“各个抗日阶级抗日党派的，以平等的民主原则选出的，适合共同抗日与各个阶级利益的政权。”“赞成抗日又赞成民主的地主资产阶级，小资产阶级与无产阶级在政权中各占三分之一。”[8]（P413～414）

作为抗日民主政权人员构成的三三制，也是共产党实行党政职能分开、约束自己、避免以党代政的一个制度。如果政府和参议会中都是清一色的共产党员或者共产党员占绝大多数，那么在工作制度上，极其容易出现党政不分、以党代政。因为，一方面参议会和政府不能发挥其独立的职能，在人民面前降低了他们的威信，同时也使得党委忙于日常的政务，反而疏忽了政治上的领导。另一方面，在工作方法上，因为全是或者大都是共产党员，因而就容易对于领导群众方面也常应用党内的领导方式，有时强迫命令多于解释说服。而实行三三制则可以改变这种状况。因为，在工作制度上，共产党已经不能以党代政，它不能不考虑通过政治领导争取大多数以实现党的主张。参议会里既然有了不同意见的辩驳和斗争，它也就再也不是一个可有可无的形式；即使党的每一项主张能够在参议会上毫无疑义的全数通过，这些主张本质上和以前也已经有了差异，因为它们已由党的主张变为人民的主张了，政府再根据参议会的决定，负责制定详细的、具体的执行方案和步骤，政府也就有了自己一定的责任和独立的工作。只有党与政在工作上的明确分开，才符合民主制度的原则，才能充分调动和发挥政府和参议会工作的积极性，从而有效地实现对抗日根据地广大人民群众的领导。因此，“三三制是共产党约束自己的一个制（度），人民不选或少选共产党员，共产党无权要求他选或多选。但当选的共产党员若超过三分之一时，共产党就得辞去一些。”[4]三三制形式很好地解决了党政职能不分的问题，因此，它不仅得到了广大人民群众的拥护，也受到了社会民主人士的赞许，同时也使党包办把持政权的谎言不攻自破。李鼎铭先生在陕甘宁边区第三届参议会关于选举工作的报告中说道：“这届选举结果，共产党在绝对多数的乡代表里头不够三分之一；在县和边区议会里三分之一，有的地方稍多于三分之一，因为是地方人民直接选举的，不能退回去，但在县常驻会与县政府委员会里头，就一律只有三分之一。所有这些情形，都是我亲自看见的，也是大家亲自看见的，所以国内外还有个别分子说边区政权是共产党把持包办，我想是很可笑的。”[9]（P298）

四、加强党团建设和党员教育，规范和调整党内关系和党员干部行为，保证党对政权的执掌

中国共产党加强抗日民主政权系统中党团建设和党员干部教育，规范和调整党内的关系和党员干部的行为，以保证党对抗日民主政权的有效执掌。

（一）加强党团建设，规范和调整党内关系和党员干部行为

第一，明确政府和参议会党团的任务。在党委的指导和管理下，党团的主要任务是：其一，根据党的领导一元化精神，保证党对抗日民主政权的领导，统一党员在政权机关中的言论行动，把党的政策、党的决定，依靠党团的努力，经过政府或者参议会通过，把党的主张变成政府和参议会的主张，并使之见诸实行。其二，善于在政治原则下，团结共事的非党干部，让他们充分理解、乐于接受和执行我们的政策主张，发挥他们工作的积极性，并经过他们去达到团结各阶级、各抗日党派大多数的目的。其三，利用一切机会扩大党的影响，解释与阐明党的主张。充分发挥抗日民主政权的作用，提高其威信，真正做到政民一致，共同抗击日寇汉奸反动政权。其四，定期向同级党组织报告党团的工作，将党的政策主张在社会各阶层中的反应等情况，迅速反映到党的指导机关，以党加强对政权的指导。其五，党团工作的中心，应当放在对政府和参议会工作的统一领导与掌握政策上，党团书记应当经常照顾全局，主动的去抓重大的、原则的、政策的、大政方针的问题。[10]（P.531～532）

第二，规范和调整政府和参议会党团与上级党组织的关系和行为。具体包括：其一，党团人数、人选及党团书记，由上级党组织在同级政府及参议会常务委员会负责党员中指定，并报中央批准。其二，政府和参议会党团服从上级党组织的领导，对上级党组织关于政府和参议会工作的各种决议、决定和指示，必须在党团会上作出具体实施办法，坚决予以贯彻执行。其三，政府或参议会中涉及原则的、政策的、大政方针等问题，党团必须事先征得上级党组织讨论通过以后，才能在政府委员会或参议会上提出。如确实有临时紧急情况来不及先向上级党组织请示的问题，也必须在事后立即向上级党组织报告，请求审查追认。其四，上级党组织对党团的指导，是重在原则方针上，不干涉其细微，但党团不能因此而离开党的原则方针，自由行动。其五，党团书记应该经常参加上级党委会，将政权工作的情况和党的政策执行的情形，及时地向上级党组织反映，并定期向上级党组织报告党团的工作。其六，上级党团和下级党团不发生直接指导关系。[10]（P532）

第三，规范和调整政府和参议会党团会议及党团内部的关系和行为。具体包括：其一，党团每月要由党团书记定期召集会议，并事先安排好议事日程。如党团书记认为有必要或者根据某部门党员干部的请求，经党团书记同意，可以临时召集会议。其二，党团每次开会的时间、议事日程应事先通知上级党组织。上级党组织认为必要时可以派员参加。其三，政府和参议会各部门负责的党员干部，应当经常向党团书记反映该部门的工作情况。其四，党团内部要有民主的讨论，但一经决定，必须一致行动，不能对外发表与党团不同的意见。[10]（P534）

第四，规范和调整政府和参议会党团与支部的关系。具体包括：其一，政府和参议会支部在组织上受上级党组织指定的部门管理，并不得以支部的名义公开进行活动。但是，其在政治上要接受政府和参议会党团指导。其二，党团的决议凡涉及要动员全体支部党员执行的，应通知支部，支部必须执行。同时支部对党团、党团对支部可以互相提出工作建议。其三，支部无权干涉政府和参议会的各种行政工作，但是支部要在政权内外了解群众的问题、意见和舆论，以及政权组织中党员非党员的表现，及时通知党团和支部所属的上级党组织。其四，为了工作上的便利，党团应该至少有一名同志与支部经常保持联系，以求密切一致的配合。党团讨论某些问题时，如有必要，可以吸收支部负责人参加。党团负责同志也应编入支部组织，过支部生活。[10]（P534）

（二）加强政府和参议会中党员干部的教育，规范和调整其行为

抗日根据地民主政权统辖的事务非常广泛，包括政治、经济、文化教育、社会生活等等各个方面，这样，不仅要求党委成员的组成上，“必须包括党务、政府、军队中主要负责的党员干部（党委之常委亦应包括党务、政府及军队三方面的负责干部），而不应全部或绝大多数委员都是党务工作者。”[2]（P423）而且要求党委成员要成为精通所辖领域的业务专家，否则就不能实行有效的领导，就会给党和革命事业造成损失。因此，党组织应该加强对在政府和参议会中工作的党员干部进行教育，并经常检查他们的工作情况，随时纠正其偏向和错误。使他们始终坚决站在抗日民族统一战线和民主的立场上，保护工、农、小资产阶级及其他阶级阶层一切抗日群众的利益，无条件地坚决服从和执行党和同级党委的政策、决定和指示。[11]（P98）

在政府和参议会中工作的党员干部必须遵守下列规定：其一，“要民主。各种重要问题都要经过政府正式会议讨论，一般问题也要尽量征求非党干部的意见，取得大家的同意。”其二，“要能团结人。每个党员都要接近非党员，在政治上去影响他们帮助他们，同他们一块工作，一块学习，一块讨论问题，避免过去党员与非党员格格不入的现象。”其三，“要坚持政治立场。遇到违反统战原则的意见或反对我党的行为，我们绝不能随声附和，也不应取缄默态度，而应根据不同对象进行解释或者出面反对。”其四，“不可经常地以党的名义提出意见，尤其不能够每个党员都代表党。只有大的事件大的问题，才用党的名义提出主张。只有党正式决定的代表才有权代表党说话，提提案，或与其他党派接头。”其五，“为了保证党的行动一致，党团内部必须有严格的纪律。首先，对同级党委负完全责任，并接受党委的严格监督。其次，党团内部要有民主的讨论，但一经决定必须一致行动，不能有个人的自由。”其六，“党团没有超越政府的权力，没有单独下命令下指示的权力，它的一切决议，只有经过政府通过才生效力。”其七，“一切政府中的共产党员，特别是负责干部，必须成为工作的模范。”[3]（P17～19）

综上所述，在抗日战争时期，中国共产党从抗日民族统一战线出发，正确处理了抗日民主政权的党政关系，坚持党的领导一元化，同时实行党政职能分开，通过三三制政权中政府和参议会里的党团和党员、以及党内关系和党员干部行为的规范和调整，实现和保证党对抗日民主政权原则的、政策的、大政方针的领导和执掌。当然，在党强调对抗日民主政权领导一元化时，也曾出现过党委包办代替、以党代政、党政不分的现象。认真总结这些经验教训，对于正确处理当今我国的党政关系，提高党的执政能力具有重要的理论意义和现实价值。

[1]毛泽东选集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991.

[2]中共中央文献研究室、中央档案馆.建党以来重要文献选编：第1册[C].北京：中央文献出版社，2011.

[3]邓小平文选：第1卷[M].北京：人民出版社，1994.

[4]谢觉哉.三三制的理论与实际 [N].解放日报，1942-03-26.

[5]董必武选集[M].北京：人民出版社，1985.

[6]中国人民解放军国防大学党史党建政工教研室.中共党史教学参考资料：第17册[C].北京：国防大学出版社，1985.

[7]参见中共江苏省委党史工作委员会、江苏省档案馆.苏中抗日根据地[C].北京：中共党史资料出版社，1990.

[8]参见河北省社会科学院历史研究所等.晋察冀抗日根据地史料选编：上[C].石家庄：河北人民出版社，1983.

[9]中国科学院历史研究所第三所.陕甘宁边区参议会文献汇辑[C].北京：科学出版社，1958.

[10]参见西北五省区编纂领导小组、中央档案馆.陕甘宁边区抗日民主根据地：文献·下[C].北京：中共党史资料出版社，1990.

[11]参见中共中央北方局资料丛书编审委员会.中共中央北方局·抗日战争时期卷：上[C].北京：中共党史出版社，1999.