读《法律文件审查的公民启动研究》一书

聂佳龙

（江西师范大学 政法学院，江西 南昌 330022）

法律首要功能是造就一定的社会秩序。“只有当各种各样的规则形成一个恰当的和谐整体时，它们才会有效地造就秩序，并抑制侵蚀可预见性和信心的任意性机会主义行为。”[1]然而，在现实中，我国法律文件相互冲突与矛盾的问题比较突出已是不争的事实。这一问题的存在无疑会导致法律制度无法造就出预期的秩序。因此，如何解决法律文件冲突与矛盾问题就成为了一个亟需解决的现实问题。

对法律文件冲突与矛盾问题的解决，按照想当然的思路就是建立违宪审查制度。不能否认，违宪审查制度是解决法律文件冲突与矛盾问题的最佳方式。然而，在我国建立违宪审查因为还存有不少制度性障碍而成了一个久议无果的事情。季卫东教授曾说过：“不盲目追求某种唯一正确的目标模式，而是力争使现实可行的次优选择能够得到最优化的排列，以取得极充分的互补和乘积效果。换言之，不是无视迄今为止的制度变迁的路径，恰恰相反，是要在过去的路径中发现被忽略的岔道和隐蔽的出口，也就是要找到盲点并以此作为新的增长点。”[2]因此，在当前违宪审查制度久议无果而法律文件冲突与矛盾问题又比较突出的社会语境下，与其花更多的精力来讨论怎样建立违宪审查问题，还不如寻求一种切实可行的操作规则更能解决问题。王春业教授的专著《法律文件审查的公民启动权》，为我们提供了一种有别于违宪审查但更能解决法律文件冲突与矛盾的思路，即赋予公民对法律文件审查的启动权。这一思路的提出，无疑对我国解决法律文件冲突与矛盾问题具有重大的启示意义。

一、该书的主要内容概述

纵观王春业教授的《法律文件审查的公民启动权》一书，该书主要研究的是公民启动。

公民启动是一种被动审查方式，申言之，就是依法享有对法律文件审查的监督机关依个人的申请而对法律文件进行审查的方式。与公民启动相对的是国家机关启动。我国《立法法》第90条第1款与 《监督法》第32条第1款分别规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”“国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。”据此可知，国家启动就是前述两部法律所列举的国家机关认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触以及具体应用法律的解释同法律规相抵触，向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，有权审查机关对法律文件进行审查的方式。国家启动往往因为国家机关不是执法中的利益受损者而缺乏启动的积极性，而公民启动则不然。这是因为公民是利益直接关系人，当其利益受到损害时，在追求自身利益的驱动下具有较高的启动积极性。此外，因为公民人数众多，他们可以更容易发现法律冲突与矛盾问题。如果将公民启动的积极性与监督审查机关的法定职责相结合，无疑会更有利于发挥我国现行法律文件监督机制的作用。

尽管公民启动有着上述优势，但如果将其作为一项制度予以确立下来必然要面临如何解决监督审查机关由于人力、物力等有限的客观条件无法处理过多的审查案件而导致审查效果难以实现的问题。对于这一问题，王春业教授认为解决途径就是科学合理设计启动制度，并进一步指出在公民启动审查程序方面，该书设计了一套自下而上的受理审查模式。这一模式内容是“让法律文件的制定机关首先受理、先行审查、自我纠错，而上级监督机关保持着对有错不纠的下级制定机关随时追究其相应法律法律责任的态势，以此来督促其认真地进行自我纠错”。[3]

为了得出在我国应该建立公民启动制度的结论，王春业教授从功能性分析、规范性分析和理论性分析分别论证了公民启动的必要性与可行性、我国法律法规对公民启动的规定及其不足以及公民启动的理论依据。如何构建公民启动制度，王春业教授从公民启动权、启动条件、启动程序以及配套制度进行了全面而深入的分析、阐述与研究。此外，该书综合运用了实证分析方法、比较分析方法等进行论证，使论证更具有说服力，更加深入。

二、该书的创新之处

如上所述，在当前，花费更多的的精力来讨论怎样建立违宪审查的启动问题无助于解决法律冲突与矛盾的问题。因此，寻求一种切实可行的操作规则来解决法律文件冲突与矛盾的问题才是我们所更加关注的。德国学者黑塞曾指出：立法的主要任务就是通过基本权尤其的形式来实现 “基本权所应保障的生活领域与生活关系”。[4]于是解决法律文件冲突与矛盾问题的规则建立必然涉及某一或某些权利的法律化。从这个角度看，王春业教授的《法律文件审查的公民启动》一书的创新之处主要是提出了通过公民启动解决法律文件冲突与矛盾问题的思路以及新兴权利公民启动权。

（一）公民启动可以解决法律文件冲突与矛盾问题

目前，我国无论是中央立法还是地方立法，都赋予了一定级别的国家机关享有对法律文件审查的启动权利，由此建立起了法律文件监督审查机制。但一方面因为国家机关缺乏启动对法律文件审查的积极性，另一方面公民对法律文件审查的建议权却又得到不重视，从而到了我国现有法律文件监督审查制度没有发挥出其应有的作用。

王春业教授的《法律文件审查的公民启动研究》一书以“直接为法律实践提供可据操作性的规则，解决现实中法律文件冲突与矛盾的突出问题”[5]的姿态，提出了在现有体制下解决法律文件冲突与矛盾这一问题方案和思路：公民启动。法律经济学代表人物波斯纳曾提出了一个著名的命题：“如果市场交易成本过高而抑制交易，那么，权利应赋予那些最珍视它们的人。”[6]如果将立法看作是一个交易过程——国家将对赋予公民对法律文件审查的启动权利和维持现有的法律文件监督审查机制之间的收益进行比较，赋予公民对文件审查的启动的权利得到的收益要大于维持现有法律文件监督审查机制得到的收益时，那么国家应当将对法律文件审查启动的权利赋予公民。对法律文件进行审查，对于有权机关来说是维护最多数人利益的公共事务，但对公民个人来说则是维护自身利益的私人事务，从而导致有权机关对法律文件所涉及的利益的关切度要弱于公民。此外，有权机关容易受部门利益与地方利益的桎梏，从而不愿或不会主动对行使法律赋予的权利对法律文件进行监督审查。而公民却没有这方面的顾虑。将对法律文件审查的启动权利赋予公民可以调动公民积极性，从而激活现有的法律文件监督机制。

“每种理论都有着程度不同的实践抱负，尽管并非每种理论都必然成为行动者有效的行动理由和根据。”[7]尽管当前，公民启动没有法律化、制度化，但让我们认识到了在现有体制下，可以解决法律文件冲突与矛盾的问题。更重要的是，为我国解决法律文件冲突与矛盾的问题提供了一种可行的思路。

（二）作为“新兴”权利的公民启动权

众所周知，要实现公民启动必须赋予公民对法律文件启动的权利。王春业教授在提出公民启动主张的同时首创了“公民启动权”概念。按照王春业教授的解释，公民启动权实际上就是公民对法律文件审查的启动权，是指“普通公民认为法律、法规、规章、司法解释、规章以下的规范性文件等法律文件存在违宪、违法、相互冲突等问题或在具体案件中因其违宪违法、相互冲突而侵犯了其合法权利或使其合法权利得不到保护等情形时，可向制定机关、法律监督机关等相关国家机关申请审查，国家机关必须受理并依法作出审查结果，不得拒绝；如果启动者对审查机关的审查结果不服，可以行使依法请求进一步救济的法定权利。”[8]

理论上讲，从权利发展的社会形态看，公民启动权可以视为是一种“新兴权利”。所谓新兴权利，一般而言是指为人权所统摄的在一定程度上得到社会认可但未被法律确认或被保障的“权利束（丛）”。据此定义，我们可以得出判别新兴权利的标准有三：为人权所统摄；在社会上得到一定程度的认可；未被制度化、法律化。

由于公民启动权旨在维护人权不受侵害以及在侵害后能够及时予以救济，从而是在人权统摄之下的一种权利。在我国，虽然法律没有明确赋予公民启动权，但不少地方的实践中以不同的方式认可了公民启动法律文件审查的权利。也就是说，公民启动权在社会上得到了一定程度的认可。我国现行法律仅仅赋予了普通公民对法律文件审查的建议的权利，并没有赋予公民要求对法律文件审查的权利。因此，公民启动权是一种“新兴权利”。

姚建宗教授认为，任何“新兴”权利在理论和实践上都引领着旧有的权利在观念和制度方面实现更新，在法律实践中引领着法律权利实践的进步。[9]因此，公民启动权作为一种“新兴”权利被王春业教授提出来，无疑会在理论上能够引领着我国现有的对法文件启动权在观念和制度方面实现更新。

纵观全书，王春业教授运用翔实的资料从多个角度论证公民启动可以解决法律文件冲突与矛盾问题这一命题。同时为了公民启动可具有操作性，王春业教授紧密联系我国实际情况，用心良苦地构建了以“公民启动权”为逻辑起点的公民启动制度及其的配套制度。于是我们有理由相信，《法律文件审查的公民启动研究》是一部实践价值与理论价值俱佳的之作。

[1][德]柯武刚，史漫飞.制度经济学[M].韩朝华，译，北京：商务印书馆，2000.164.

[2]季卫东.宪政新论——全球化时代的法与社会变迁[M].北京大学出版社，2005.183.

[3]王春业.法律文件审查的公民启动研究[M].北京：法律出版社，2011.7.

[4][德]康拉德·黑塞.联邦德国宪法纲要[M].李辉，译，北京：商务印书馆，2007.247.

[5]王春业.法律文件审查的公民启动研究[M].北京：法律出版社，2011.6.

[6][美]理查德·波斯纳.法律的经济分析·中文版序言（上）[M].蒋兆康，译，北京：中国大百科全书出版社，1992.20.

[7]张䶮.论人权与基本权利的关系——以德国法和一般法学理论为背景[J].法学家，2010，（6）：26.

[8]王春业.法律文件审查的公民启动研究[M].北京：法律出版社，2011.124.

[9]姚建宗.新兴权利论纲[J].法制与社会发展，2010，（2）：14.