关于提高我国政府预算透明度的探析

谢 展

（武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

预算透明度是公共财政的本质特征之一，也是实现财政民主的重要制度安排。目前预算透明度比较权威的概念是国际货币基金组织财政事务部在《财政透明度手册》中所采纳的由可彼茨与卡勒（Kopits and Craig，1998）给出的定义：预算透明度是指向公众公布政府结构与职能、财政政策取向、公共部门帐目和财政筹划，公众被定义为包括所有与制定和实施财政政策有关的个人与组织。根据这一定义，预算透明度的核心是要求以及时的、系统的方式对所有相关的预算信息的充分披露，包括用来编制预算的经济假设、政府资产和负债、税式支出以及对数据可靠性的建议。

一、近年来政府预算透明度建设的进展

我国的政府预算透明建设起步较晚，从1998年中央财政决算和中央财政审计报告以及1999年国家审计署代表国务院在第九届全国人大常务委员会第十次会议上作题为 《关于1998年中央预算执行情况和其他财政收支的审计工作报告》开始，我国政府开始重视政府预算的透明建设，在报告中明确指出我国政府预算管理存在的突出问题，并提出了要改进和规范政府预算的编制、审批、执行和审计工作。在人大报告的指导下，财政部组织进行调研，摸清我国的实际情况和具体问题，并在借鉴西方发达国家的先进经验和成功做法的基础上，出台了《关于落实全国人大常委会意见，改进和规范预算编制工作的请示》，后经过人大会议的审核批准，于1999年9月20日颁发了《关于改进2000年中央预算编制的通知》，由此正式开始了我国部门预算的序幕。我国部门预算开始实施后，2004年实施新的预算分类体系，2007年实行新的政府收支分类科目，这些措施提高了预算管理的透明度，也实现了和国际的接轨。

2008年5月1日起开始施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，标志着我国政府信息公开和信息透明跃上了一个新的台阶。2010年3月十一届全国人大三次会议上的政府工作报告增加了关于“增强财政预算的透明度”的表述。2010年3月30日国土资源部根据中央要求和财政部门安排率先公开本部门预算，2010年4月1日财政部、住房和城乡建设部、科技部公开了其部门预算。

2010年3月，四川省巴中市白庙乡政府网站发布《白庙乡2009年财政决算情况说明》、《白庙乡2010年财政收人项目表》、《白庙乡2010年财政预算支出项目表》、《白庙乡政府2010年度1月定补优抚金发放花名册》等各种财务收支报表，大到近40万元的社会保障，小到每个在职人员工资补贴情况，甚至开会购买的信纸1本1.50元等都在公开之列。白庙乡公开财政预算和政府开支情况的做法，为推进我国地方财政决策的民主化、透明化、制度化建设开了先河。

除了中央及各级地方政府的重视之外，民间组织和学者的力量也积极推动政府预算透明度发展。2006年，深圳市“公共预算观察志愿者”民间组织，向十几个中央部委及地方政府提出了查看预算。2008年5月1日，公民徐建国向湖北省黄冈市黄州区交通局提出书面申请，要求其公开有关摩托车养路费征收标准、办理程序、违规处罚等信息。2009年上海律师严义明就4万亿元投资计划向国家发改委和财政部提出的信息公开要求，其意义更为明显。同年，广州市财政局应其申请将市级部门预算公开挂到政府的网站上。民间组织和学者的力量已经和政府的有关举措形成一种合力，推动着预算透明度建设步伐的加快。

二、我国政府预算透明度面临的问题

尽管我国政府预算透明改革取得了长足的发展和进步，但政府预算透明在制度上和执行上还存在相当多的问题。

（一）政府预算运行过程缺乏透明性。在我国，国家机关全权掌控预算的编制、审批、执行过程，预算的过程只在政府、财政、部门和单位之间运行，不对公众开放，公众的民主参与程度很低，预算过程明显缺乏透明度。虽有个别地方试行参与式预算编制，提高民众的参与度，但与公众对公开的要求还是有差距。预算编制过程不公开，财政部门及政府的各专业部门习惯以会议的方式决定下一年的预算策略和政府开支的优先次序，公众对预算编制过程的参与空间极其有限，无法对预算编制施加影响，更无从知晓政府如何执行预算，这些都有碍预算制度的科学化、民主化发展。

（二）政府预算监督乏力。预算监督机制不健全，致使我国预算约束力较弱，预算透明度不高。当前我国预算监督存在着这样的问题:预算监督机构职责分工不明确、人大没有真正落实监督权力和社会监督不力。目前我国的立法机关、司法机关、行政机关都参与预算监督但各机构的职责分工尚不明确，监督力度强弱不力，影响整体效能的有效发挥。人代会作为预算监督的组织机构缺乏对公共预算的实质性监督，各级人代会由于受到人力、信息不完全等方面的制约，往往流于举手表决通过的形式。每年各级财政部门向人大提交的支出预算报告简单粗糙，只列出了预算总数，预算报告几乎一页纸就可以列完。人大代表从这些数字根本就不能看出每一笔花在哪里，怎么花的，更不用说对预算支出的范围和方向提出建议，这种粗糙的支出预算报告很大程度上制约了公众的参与。据《人民代表报》的一项问卷调查显示，约83.1%的代表未曾使用过提出质询案的权力，仅1/5的代表曾经参与过质询活动，其中参与3件的只占0.89%，不少地方从人大常委会成立起没有提出过一起质询案。预算执行过程中，立法部门缺乏对预算执行的有效控制和约束，导致预算调整的随意性;在监督方法上，往往采取突击性的事后监督，缺少经常性和制度化的监督;监督处理不力，处罚不严，缺乏预算监督的权威性。

（三）政府预算信息公开程度低。据有关资料介绍，中国政府在信息控制上一直处于垄断地位，政府机构手中掌握着80%的社会信息。大量的政府部门报告、经济分析及统计数据（尤其是财政经济数据）只通过内部文件的形式存档，这种做法对外界尤其是社会公众平添了人为的屏障，大大降低了预算透明度，使公众无法了解政府的决策，更无法对政府的管理是否合理做出评价。即使是一些政府己经公布了的预算报告，其内容也过于简化，真正财政预算的来龙去脉很难让普通公众了解到。即使在人代会上，参会代表所看到的预算案上也会赫然印上“保密、会后收回”的字样。在这种情况下，公众对国家的预算安排根本无从找到途径得以详细的了解。纳税人依照我国税法的要求将税收交上去了，但政府收到这些税收之后到底是如何使用这些收入的，各个地方各个方面各个项目都支出了多少，支出金额是否合理，财政资金的使用绩效怎样，政府的公共服务支出使多少百姓受益，这些情况公众却无从知道答案。

三、推进政府预算透明的几点建议

政府预算透明要做到切实可行，让大家看懂，真正发挥监督作用，需要一个逐步完善的过程。近期来看，推进财政预算公开的进程应在以下几个主要方向上努力。

（一）积极鼓励公民参与政府预算编制。公民参与，又称公共参与、公众参与，就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。公民参与是实现公民权利的基本途径，可以防止公共权力的滥用，可以使公共政策更加科学和民主，可以促进社会生活的和谐与安定，公民参与本身就是体现公民的价值。当然，公民的参与需要设计一整套理性的参与程序，近年来，我国一些地方政府的公民参与预算实践经验值得其他地方学习和借鉴，例如温岭预算的公民参与模式是由党委政府组织来引导，强调基层人大作为制度保障，公民通过人大代表参与政府财政预算的制定与监督，即乡镇政府、人大以及公民通过“民主恳谈”的方式对全镇的财政预算进行讨论、辩论、修改、审定。而焦作市公众参与预算决策的形式比较常用，从项目选择、项目公示、专家论证、社会听证，到人大常委初审部门预算，都注意广泛吸收各界人士包括普通民众的参与。在不同的环节配之以不同的参与形式；根据不同的需要，侧重倾听不同人群的意见；既有部门领导参加，也有人大代表、专家学者、社会监督员和普通民众参与。

（二）加强人大对预算资金决策阶段的监督改革。一是提前介入、沟通情况、听取汇报，进行预审。加强与财政部门的联系，提前了解掌握本地区财政、经济形势、税收和其他收入等预测情况以及部门预算编制情况，听取财政部门关于当年预算执行情况和下年度预算草案初步方案的汇报，就有关问题开展调研，提出意见，加强与财政部门沟通、协调，对预算初步方案进行调整等。二是会前的初步审查。人民代表大会召开的一个月前，听取财政部门关于当年预算执行情况和下年度预算草案的汇报，对预算草案进行初步审查，提出意见和建议，草拟审查报告稿。三是审查批准。代表大会期间，代表对本级政府提交的预算报告仔细阅读，认真审查政府预算草案。在各代表团分组讨论、审议预算执行情况报告和预算草案时，提出意见和建议。预算审查报告的主要内容包括:对上年度预算执行情况客观评价，实事求是地指出问题;对当年的预算草案进行认真分析;提出大会是否批准预算的建议;提出对今后的预算及财政工作意见和建议等。

（三）建立预算信息披露制度。预算管理是否透明很大程度取决于政府预算状况披露的及时性、可靠性，建立信息披露制度是政府财政信息对社会公众保持透明的重要渠道。依据国际组织财政透明度的规范性文件以及一些发达国家的成功做法，笔者认为财政部应当将预算编制指导原则、预算内容、财政规划书、财政风险及风险应对机制等几个基本方面进行披露，以利于公众更为及时地了解政府的财政政策以及相关财经专家参与预算的论证工作。在具体的操作方面，可以如下：1.向公众公布细化的部门预算，使用者可通过政府网站上的导航和索引进行查询。考虑到目前预算公开在中央一级还难以具体到每一个支出项目，可先建立专项报告制度，披露政府的大中型投资项目和公众关心的涉及民生项目的支出，如三农、教育、医疗和社保方面的支出，这些专项支出对外要公开具体的项目金额，便于公众了解政府的政策意图并监督预算资金使用。在省市一级，预算的公开可以考虑先细化到每一个支出部门，再依据财政环境的规范化发展逐步细化到每一个项目。2.制定面向普通公众的预算解释性文件及预算手册，用于披露财政目标、预算编制规则和政策以及财政风险的评估，通过普及财政预算等知识促进财政信息的公开。3.及时在各级财政部门网站公布预算执行的中期报告（季报、年中报）、年终决算报告和历史数据等。在报告中，应将实际执行情况与预算进行比较，并说明出现偏差的原因以及超收或赤字的应对情况；将本年度与上年度预算执行情况比较，并对财政状况的变化做出分析;将实际经济情况与预测经济情况指标进行比较说明，并将有可能出现的预测不准确的原因进行分析。此外，对于政府年终决算报告应满足财政透明度及时性的要求，在预算年度结束后三个月内向公众进行详细的披露。

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