我国公共预算管理制度存在的问题及对策

梁淑英

（中共聊城市委党校经济学教研室，山东 聊城 252000）

财税改革是我国经济体制改革的重要组成部分，而1994年进行的分税制改革奠定了我国现代税制以及各级政府之间财政关系的基础，并在此基础上，陆续进行了部门预算、国库集中收付、政府采购等一系列的财政预算管理制度改革，并取得了阶段性成效。但由于基本国情的约束和传统预算管理体制的惯性影响，我国公共预算管理制度改革明显滞后。为此，本文通过对现阶段我国公共预算管理制度存在问题的分析，并对此提出科学、合理的对策，以期对我国公共预算管理制度改革有所启示。

一、我国公共预算管理制度存在的问题

（一）预算编制中存在的问题

1．预算编制周期设置不科学。从我们国家的预算编制来看，编制时间相对较短。预算的编制是一项十分繁杂、专业性很强的工作，需要有充足的时间来做保证。西方发达国家预算准备期一般都长达一年左右。而我国执行的是每年的元月1日就已开始进入预算的执行期，但一直要到3月份全国人大开会批准之后，预算文件才具有法律上的效力。这种财政年度与日历年度相统一的做法导致预算的实际编制时间相对较短，一般只有3～4个月的时间，并且预算批准的时间远远晚于预算的编制和执行时间，造成当年的年初几个月形成一个“法律空档”。由于时间较短，预算编制的质量不能保证。

2．预算编制缺乏战略性、前瞻性。我们国家编制的预算，一般是按公历年度编制的。编制一年的预算对于科学管理来说，眼界太短，视野不够，没有和财政的中长期计划衔接起来，使得预算的编制不能前后呼应。长期以来，我国的预算编制缺乏科学的分析预测，预算编制没有很好地与经济预测结合起来。特别是2008年的美国次贷危机给我国经济带来的影响是非常深远的，实际上从2007年八、九月份已开始对我国沿海省份的经济带来影响，但对内陆省份或外向型经济较少的省份的影响直到2008年四、五月份才开始显现，由于预算缺乏前瞻性，财政很难做到合理的安排预算收支。这样的现象在地方上不是特例，而具有普遍性。

3．预算编制的科目内容不够细化、不够科学。每年年初政府向人大提交的预算，普通人大代表很难看懂，许多专业委员也不是十分明白。这往往会造成人大对政府的预算草案“只决不议”的现象。为了确保人大审议时能够看懂预算，我们必须保证预算的规范和进一步细化。这就要求我们必须对预算科目进行调整和完善，并细化预算调整的具体内容，尽量让人大代表清楚明白钱花到什么地方去了，确保预算的科学严谨。

4．预算编制缺乏整体性、完整性。长期以来，我国的财政性资金分为一般预算资金、基金预算资金、预算外资金、社保资金。这种多轨制运行方式既违背了预算的整体性、完整性原则，又削弱了政府的宏观调控能力。由于对预算外资金、社保资金缺乏监督和制约，使预算外资金、社保资金演变为部门利益甚至个人利益的小金库，成为蚕食公共利益的巨大黑洞。近几年，国家已注意到这个问题的严重性，已开始缩小预算外资金范围，逐步将预算外资金纳入预算内，并加大对社保资金的严格监管。此外，我国预算的不完整性还表现在部门预算的编制上，目前的支出预算是切块分类分部门编制的，这就使财政难以对一个预算单位的经费整体使用情况实施有效的监督和控制。

5．预算编制条块结合缺乏统一性。中央财政安排的支出预算是根据支出性质进行编制和管理的，既包括中央本级的支出，也包括对地方的转移支付资金支出，既包括中央财政直接对地方的转移支付资金支出，也包括中央各部门对地方的转移支付资金支出，而地方财政年初对本级的财力比较好预测，但对于中央各部门对地方分配的转移支付资金很难预测，而上级财政部门又要求地方财政必须将这部分资金编列到地方财政预算中，这就给地方财政编制预算带来了难以克服的矛盾与困难。这就往往造成地方决算支出与年初预算支出有较大差距。由于财政职能被肢解，财政对部门预算的编制、控制变的十分困难。

（二）预算审查批准中存在的问题

1．预算审查批准流于形式。究其原因，财政部门提交人大审查的预算草案专业性、技术性非常强，预算科目过于宽泛，一般只是到各支出大类的数据，个别项目款，极个别项目到项，由于目前各级人大预算审查专业人员匮乏，加之预算审查时间过短，所以，人大很难对预算进行细致的审查。一年一度的各级人民代表大会会期一般不超过15天，而人代会要依法进行各项预定的议程，其中审查预算的时间最多不超过一天，地方的人代会由于会期较短，留给审查预算的时间有时甚至只有几个小时，因而代表们没有充裕的时间仔细查阅预算草案。这样造成人大对政府预算的审议走过场。政府的预算没有经过严格把关就生效并付诸实施，其结果是预算的执行和监督也同样失去意义，而且人大这种未尽职责的态度反过来助长了政府编制预算的随意性。

2．预算审查方法不科学。由于预算草案的专业性、技术性，加之预算审查时间过短。预算审查一般只看各大类收支有没有增长或增长多少，或只看自己关注的各大类支出有没有增长或增长多少，但对增减或增减多少知之甚少。

（三）预算执行过程中存在的问题

1．对超收收入预算执行缺乏规范性制度。纵观近些年来我国财政收入完成情况，每年都实现超收，个别年份超过年初预算的5%以上，对超收收入基本上当年全部形成支出，或者统统结转下年，年终向人大会议报告，对超收收入应该怎么用，用到哪里，用多少留多少，目前没有明确的制度要求，使用程序上也有待完善。

2．在支出管理上，国库集中支付和政府采购有待进一步深化。近年开展了国库集中支付改革和政府采购改革，这是预算管理制度改革的两项重要内容，这两项改革对预算支出管理是一场较为彻底的改变。但是现实执行过程中，还有些不完善的地方：一是监督不到位。在预算执行中只是起到了事前的监督，对于事中、事后的监督还只存在于理论层面上，对于某项资金只能审核到其指标和用款计划的合理性，而对于支付及支付后的环节审核还不到位，尤其是对授权支付，资金是否真正用到项目上，资金是否被挪用等监管还是薄弱环节。甚至个别单位虚构一些假的政府采购项目，套取财政资金，国库集中支付对这种行为的监督还起不到任何作用，说明国库集中支付的监督作用还有待加强。二是直接支付资金比例过低。由于直接支付是由财政部门委托银行直接将资金拨付到商品供应商、劳务供应者或用款单位，减少了预算单位的分配环节，加大资金的流转速度和资金的使用效益，并能加大财政部门的监督力度，是国库集中收付制度改革的方向，但在实际执行中，预算单位还是比较喜欢授权支付方式进行资金拨付，一方面可弱化财政部门监管，另一方面可有资金分配上空间、时间的权力。三是各项制度间的衔接不到位，还需要进一步完善和协调。四是绩效评价制度不完善，使得财政资金投放产生的效益大打折扣。

3．预算约束弱，预算执行存在一定的随意性。按照现行预算法律，政府预算一经按法定程序审批确定，财政部门应及时批复执行，任何单位和个人不得随意变更。但是多年来的实际情况是预算执行变动频繁，追加预算较大，预算约束力较弱。形成这一问题的原因是多方面的，一是经济社会快速发展带来的支出的不确定性不可预见性的支出明显增多，如近年中央连续出台多项民生政策，新增项目多，提标扩面的也多，很多都是年初预算未能预测到的。二是政府各部门对预算重视程度不够，年度执行中临时多出一些项目，要求追加预算，很多项目往往又是得到领导支持或者是必须的突发性事件，造成财政预算执行被动。三是作为地方财政，预算编制受财政限制，对全年总财力预测无法准确把握。

二、我国公共预算管理制度改革的对策

现阶段已经初步建立起公共预算管理制度基本框架，但有些改革制度在实际工作中并未能达到改革的初衷和效果，特别是随着经济社会快速发展，亟需进一步推进公共预算管理制度改革。

（一）加快《预算法》的修订与完善

任何的改革都脱离不了法律法规的支持，公共预算管理制度改革同样需要“有法可依”。而我们这里所说的“有法可依”之法，即《中华人民共和国预算法》，简称《预算法》。现行《预算法》于1995年实施，它取代了1991年10国务院颁布的《国家预算管理条例》，在治国理财、宏观政策调控中起到重要作用。但是，中国改革开放在1992年之后进入了一个崭新阶段，1994年全面推进社会主义市场经济体制改革，1998年认可公共财政体系并确立公共财政改革的大方向，并逐步推行了诸如部门国库集中支付制度改革、预算改革等。但是，事实上，预算法从实施开始就与财政实践逐渐走远，这也就决定了它在2003年之后常被提起并纳入立法计划，而又一次一次搁置。一个民主法治的国家，法律是最终规范和确立社会经济活动中利益相关者权利、义务划分的方式，也是避免人治、滥用公权的重要手段。近年来，随着要求修订《预算法》的呼声越来越高，我国于2011年底启动了《预算法》修订，并于2012年进入二审。为进一步推动《预算法》的修订与完善，从基层政府角度出发，亟须做好以下两个方面:一是要加大人民代表大会对预算编制、执行监督。这是法之根本，切实把政府资金管好管实，其中监督体系最重要。在修订稿基础上，还应从制度层面加大人大对预算监督，要在预算法修正案的立法宗旨中增加并强调“加强并严格各级人大对预算的监督”，推行实施预算简报制度，预算执行中的遇到的问题，要及时向同级人大报告，确保监督到位。二是预算公开要动态化、法制化，更能适应预算公开。现在实施的预算法没有规定预算公开事项，仅仅规定了公开的内容，公开内容过于简单。“三公”经费公开无疑是预算公开工作的重点和焦点。我国功能科目分为“类”、“款”、“项”、“目”四个级别，目前公开的程度只到了“款”这一级别。哪些项目应列为“三公经费”，应予以公开，在立法时应明确。

（二）完善预算编制方法

完善预算编制方法，确保预算编制在公共预算管理制度改革中起到决定性作用，应从以下几个方面入手：一是注重可操作性，突出精细化、科学化管理特色。编制部门预算要对所有支出按功能科目分类，分别归入行政运行、民生投入、产业经济发展等几大内容，同时，将项目支出细化。二是突出部门预算周期科学性、完整性，完善制度建设。实行预算跨年制，将预算年度由目前的历年制改为跨年制，以消除时间差，考虑以每年的4月1日为预算年度的起始时间，下一年的3月31日为终止时间，使预算年度与人大审批预算的时间相一致，从而增强预算的约束力。在预算执行过程中，有很多因素对部门预算进行干扰，这就在年初预算之外又增加一大块支出，这在地方上屡见不鲜，这就需要完善部门预算编制制度，将强化预算执行管理作为日常工作重点，严格预算约束。预算一经确定，除国家和省出台增支政策以及发生突发事件外，原则上不得调整。要进一步加大执行监控和跟踪问效力度，加强监督检查，努力促进预算编制和执行质量不断提高。三是厉行节约，进一步压缩“三公”经费，提高民生支出比重。预算编制要认真贯彻落实中央和省厉行节约有关要求，严格控制一般性支出，坚决杜绝铺张浪费，大力降低行政成本，从严从紧编制下年预算。要盘活存量、严控增量，充分运用好收费收入、结余资金和单位自有收入等各类资金，集中财力保障重点支出需求，进一步提高社会保障、教育、医疗、三农等支出占总支出的比例。四是继续推进综合预算管理，严格明确财政性资金界定，任何单位部门不应存在界定不清的收入，该纳入非税收入的资金全部纳入部门预算，确保预算编制的完整性。通过以上改革真正实现一个部门一本预算。

（三）构建完整统一的公共预算体系

为进一步加大我国公共财政预算的前瞻性、可执行性，首先要进一步拓展我国公共财政预算的编制范围，使之能够全面反映本地区公共财政收支，必须改变以往只重视本级当年灶内收入的观念，把本级区域内收支放到全省乃至全国范围内考虑，既要把本级地方财政收入做足打实，也要仔细研究上级转移支付政策，把上级各类转移支付纳入到本级当年预算中，同时也要考虑分散在各部门的项目结余资金，改变上年结余未能纳入当年统筹安排的现状。做到全盘考虑，全面反映每年给人大提报的公共财政预算，要充分列明各类资金来源，特别是上级各类转移支付的收支安排，分清资金性质，补助类、项目类、专款类要充分体现上级政策目标，落实好本级配套。其次要进一步充实丰富市级公共财政预算编制方法，公共财政预算基础数据来源要充分利用部门预算的编制，因此必须夯实部门预算编制，做到本级公共财政预算与部门预算的统一性，在此基础上，重点是编制好大的项目支出预算，打破基数观念，引入“滚动预算”和“零基预算”模式，制定项目库和项目管理制度，对凡是具有竞争性的项目，必须经过公开竞争程序，由专家委员评审认定，保证整个资金预算安排的公平、公正。另外公共财政部门要充分研究国家政策，做好本地区经济社会发展的日常研究，把握地方财政对地方经济社会的影响作用，为年度预算编制给领导做好参谋，并把公开财政预算作为地方决策程序中的一个环节，积极参与到地方党委、政府决策中去。

长期以来我国对预算编制、执行和监督的职能分工不明确，财政部门集编制权、审批权、拨款权、监督权于一身，加上人大对预算的审议和监督更多地还仅仅停留在形式上，导致预算主管部门的权力高度集中，缺乏制衡和监督。因此，迫切需要改革目前的状况，进行体制创新，建立起分工明确、相互制衡、相互制约的预算管理体制。建立科学合理、注重绩效的预算测评体系。公共预算体系囊括了预算编制、审批、执行、监督、评价等内容，体系建立的目的就是要对预算管理进行全程监控，不留死角。公共预算体系的构建与完善，是对当前财政运行模式的“打破再整合”，它的出现避免了部门间各行其是的格局，将一个地区的各项财政工作融为一体，大大减免了繁琐过程，提高了资金使用效益。同时也突显了公共预算管理制度改革的手段的科学性、合理性。

（四）加强预算的审计监督

党的十八大报告提出：要加强预算决算的审查监督，……支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强对政府全口径预算的审查和监督。这里所说的全口径，是在预算管理上不能有例外，杜绝有些部门收了钱、花了钱却不受控制和监督。加强全口径预算决算的审查监督，对于贯彻落实好党的十八大精神，长期坚持科学发展观的指导思想，确保经济社会可持续发展，全面建成小康社会，具有非常重大的意义。

一是要加强人大对财政预算审批监督。一方面将部门预算列入本级人大常委会的议题进行审议，实施对部门预算定时监督。人大常委会将部门预算的全部内容纳入常委会会议审议范围，听取和审议本级政府关于部门预算细化方案的报告，表决是否通过部门预算的报告，确保部门预算编制、审查、执行、监督更加规范。另一方面听取和审议预算执行专项报告，进行预算实时监督。针对预算执行中存在的问题，提出意见、建议，促进政府预算执行到位。

二是加强审计部门开展预算审计的及时性、完整性、科学性。为提高监督效率，审计部门要对政府提交的财政预决算报告，先行审计，严格把关，以利于提高人大预算监督质量、增强监督的针对性实效性。审计监督可以从两个方面来进行，一方面政府审计机构，组织力量对财政预算进行审计，出具审计意见，作为人大审查批准的重要依据。另一方面，聘请社会审计机构，对预决算进行审计，提出改进工作的意见和建议。因为代议机关的财政监督，实质上是从财政资金方面制约和监督政府的活动，对政府行为具有深远影响，在审查和批准财政预决算的过程中，审计监督具有重要作用。从审计载体和工作实践的效果来看，政府审计仍属于内部监督性质，这种审计受政府的制约和影响比较大，存在诸多弊端。双重审计，可以削弱这些弊端的影响，提高审计质量，为人大依法决策，提供客观有效的依据。

三是要全力推进公开财政预决算。让财政预决算运行在阳光下。人大、纪检、财政、审计要加强联合，建立并完善公开平台机制，设置专门的网站栏目，适时公开财政预决算和审计报告，包括一级、二级科目，包括部门预算、“三公”经费等。同时，对存在问题和疑问，要接受公众询问，释疑解惑。一些地方政府不愿把财政预决算公开，是因为其中可能有一些违法违纪的问题、有一些见不得人的东西，而这些正是需要纠正的。比如，接待费居高不下的问题、喝天价酒、坐超标车等等。通过公开暴露问题，有则改之，无则加勉，有利于促进问题的解决，推动建立长效机制，预防腐败和政府滥用职权行为的发生，增强政府的权威和公信力。