甘肃农村扶贫开发的实践探索

翟同宪，刘雅琴

（甘肃省张掖行政学院，甘肃 张掖 734000）

甘肃是全国扶贫开发起步较早的省份之一。自上世纪80年代的“两西”农业建设以来，全省近1000万贫困人口解决了温饱，农村贫困面貌发生了显著变化。新阶段，贫困依然是甘肃最基本的省情。2012年开始的以单位联系贫困村、干部联系特困户为主要内容的“联村联户、为民富民”行动（以下简称双联行动）是迄今为止前所未有的扶贫大攻坚。

一、历程

自上世纪80年代以来，甘肃省扶贫开发先后经历三个重要时期：

（一）以“两西”建设为重点的农村扶贫开发（1982—1993年）

甘肃的“两西”建设，首开全国区域性扶贫开发之先河。1982年底，国家把甘肃中部的定西和河西（简称“两西”）共39个县列入“三西”建设范围（“两西”地区总积34.5万平方公里，占全省的76.7%，有耕地3200万亩，农业人口821.83万人）。按照“兴河西之利，济中部之贫”的战略方针和“有水走水路，无水走旱路，水旱路不通另找出路”的三条路子，开始了建国以来甘肃规模最大的扶贫开发。1986年，又对陇东、陇南的30个县进行重点扶持。至此，全省扶贫开发县达到69个，占全省县（区）总数的80%以上。

该时期的主要任务是限期解决最贫困地区农村“食不果腹、住不避风雨”的绝对贫困问题。

（二）扶贫开发全面展开（1994—2000年）

1994年，根据国家“八七”扶贫攻坚计划和中央扶贫开发工作会议精神，总结“两西”建设经验，甘肃制定了“四七”扶贫攻坚计划（用7年时间，解决省内427万贫困人口的温饱问题），对国家确定扶持的41个贫困县和省上确定的12个贫困县，实行人财物全面倾斜，形成各级党政领导亲自抓，全社会合力攻坚的局面。

这一时期的主要任务，就是努力实现到2000年底贫困人口“双三百”目标（人均300元钱、300公斤粮），全省农村贫困面由1982年底的74.8%下降到3.36%，基本解决“一方水土不能养活一方人”的问题。

（三）新世纪前十年的扶贫攻坚（2001—2010年）

这10年，扶贫开发围绕稳定解决农村贫困人口的温饱这个中心，突出改变农业生产条件和增加农民收入两个重点，坚持开放开发的扶贫方针，强化以工代赈、整村推进、易地扶贫搬迁、劳动力培训转移、产业化扶贫。目标是力争到2010年全省实现稳定解决温饱，部分贫困县向小康迈进。

甘肃30多年来的扶贫开发，取得三大历史性突破：一是彻底解决了贫困人口的生存和温饱问题；二是极大改变了农村贫困地区基本面貌和生产生活条件，提高了自我发展能力；三是探索形成了一套行之有效的扶贫开发工作机制，扶贫开发走上科学发展的轨道。

目前，甘肃扶贫开发工作已经从以解决温饱为主要任务的阶段，转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

二、创新性做法

穷则变，变则通，通则久。甘肃的扶贫开发，从整村推进，到整乡整流域推进，再到如今的片区开发，自始至终与艰辛的探索创新相伴随。

（一）创造性的形成整村推进扶贫新模式

全国的整村推进扶贫开发模式，是从甘肃率先起步的。针对贫困人口逐步集中分布在一些贫困村的特点和新情况，1998年甘肃创造性地提出并组织实施了 “群众参与式整村推进”。 在10个市州各选一个村，开展了以村为单位，以改善基础条件、促进产业开发、提高贫困人口素质、推动贫困村社会事业全面发展为主要内容的综合开发扶贫试点。整村推进，对于缩小农村贫困范围、提高农民自身发展能力、加快新农村建设具有多方面的促进作用。因其扶贫效果明显，该模式被《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》所采用，成为农村扶贫开发的重要举措，在全国贫困地区普遍推行。

（二）探索形成了扶贫资金“要素分配法”

为提高扶贫资金使用效益，2001年省扶贫办在总结项目管理经验教训的基础上，根据贫困县、贫困乡、贫困村、贫困人口、工作成效这五个要素作权衡，按其所占比重经过反复测算、对比分析，制定了扶贫资金“要素分配法”。该分配法充分体现了公开、公正和效率优先的原则，科学规范了扶贫资金分配和计划管理的权力运行程序，在实践中受到基层干部和群众的一致认同，被赞誉为扶贫资金分配和管理上的“阳光计划”，得到财政部、国务院扶贫办的充分肯定。

（三）率先在全国探索出集中连片扶贫开发模式

随着扶贫开发的深入推进，少数民族地区、革命老区、中部极干旱区和南部石山区、高寒阴湿区、边远山(林)区和各类移民区成为甘肃扶贫攻坚的硬骨头。这些“特困片带”，一般经济增长难以带动、常规扶贫手段和单一、零星的扶贫措施难以奏效。面对新情况，甘肃创造性地提出将少数民族地区、庆阳革命老区、河西特困移民区等“特困片带”作为扶贫攻坚主战场，密集出台相应的特殊政策和配套《实施意见》，整合资金，打“组合拳”，合力攻坚。这一独具甘肃特色的扶贫举措，显著改善了特困片带的生产生活条件，提高了公共服务均等化水平，大大加快了减贫速度。

（四）探索实施“两后生”培训工程

贫困地区每年都有相当一部分高中生考不上大学，一部分初中生进入不了高中。这些人怎么办？为了帮助贫困家庭“两后生”及时接受职业技能教育，变家庭负担为家庭未来的希望，甘肃从2006年开始实施“两后生”培训工程，对建档立卡贫困户“两后生”实行资助政策，帮助其完成学业，取得“两证”（中专文凭、劳动技能资格证书），实现稳定输转、稳定就业。五年来，共培训“两后生”11.3万人，转移就业率达95%。形成了“培训一人，输转一人，脱贫一户，带动一村”的培训和转移就业模式。

（五）围绕稳定增收，探索走出一条产业扶贫新路子

捐款捐物的救济式扶贫，只能解决眼前。发展特色富民产业，才是实现稳定脱贫致富的根本途径。立足省情，突出特色，2008年甘肃启动了促进农民增收的“六大行动”（特色优势产业提升行动、草食畜牧业发展行动、农村二三产业推进行动、农村人力资源开发行动、扶贫开发水平提高行动、强农惠农保障行动），着力建立区域主导性特色优势产业。“六大行动”实施5年来，马铃薯、中药材、草畜、果品以及日光温室瓜菜，成了贫困地区农民增收的“五朵金花”。“小土豆”成了中部干旱区农民增收的“大产业”；各类农产品加工、经销、贮藏企业在农民增收中舞起了龙头；草畜产业迅猛发展，成为农民增收强有力的“助推器”；劳务输出成了农民增收的“铁杆庄稼”，到2012年8月底，全省累计输转1914.65万人次，创劳务收入1444.02亿元。

（六）探索创新扶贫开发的制度机制

扶贫开发是一个艰巨的系统工程，迫切需要相应的制度机制作保障。在实践中，甘肃通过不断探索和总结，逐步形成了一些行之有效的工作机制。一是为“特困片区”量身定做出台了专享优惠政策，制定了《甘肃省农村扶贫开发条例》，为扶贫开发提供了政策和法制保障。二是群众参与机制。让群众真正成为选择项目、实施项目、管理项目、监督项目的主体。三是资金滚动发展机制。加强对项目的后续管理，资金滚动式投放，项目可持续式发展，如“投牛还犊”“投羊还羔”等。四是竞争激励机制。打破项目、资金均衡配置，对项目推进绩效好的县区、乡镇和村重点倾斜，并给予一定的后续项目奖励，以激励先进，鞭策后进。五是扶贫协作机制。扶贫部门积极配合妇联、劳动保障部门大力开展农村贫困劳动力培训转移工作，配合人口委开展“少生快富”项目扶贫工程，配合农业银行开展扶贫龙头企业的认定和扶持工作。六是监督检查机制。采取重点县、重点项目工作考核等形式，加强对项目执行情况的跟踪督查，实行扶贫项目和资金公示、公告制，广泛接受群众监督，严肃处理违纪违规问题。

艰辛探索，换来了高额回报。按片区片带分类施策的扶贫开发思路、整村推进和连片开发的扶贫模式、各具特色的产业扶贫路子、助农稳定增收的各类富民“工程”、卓有成效的扶贫机制和方法，构成了扶贫攻坚的系统“组合拳”，成为甘肃战胜贫困的利器，也为新一轮扶贫攻坚奠定了坚实的基础。

三、双联行动为扶贫攻坚搭建广阔平台

新阶段，贫困依然是甘肃最基本的省情。按照国家新标准测算，甘肃贫困人口1306万，占全省农村人口的80%。扶贫对象规模大，相对贫困问题凸显，连片特困区贫困程度深、返贫率高。面对如此挑战，甘肃怎样才能与全国同步实现小康？2012年2月，甘肃省委决定在全省开展以单位联系贫困村、干部联系特困户为主要内容的“双联行动”。这一超常之举，为新一轮扶贫攻坚搭建了广阔平台

（一）扶贫开发是双联行动的核心任务

当前甘肃面临的最大矛盾是发展不足，最大压力是农民收入水平低，最大难题是与全国同步进入全面小康，难中之难是农村贫困面大、贫困人口多，尤其是六盘山区、秦巴山区和甘肃藏区这三大片区脱贫难度大、成本高，是制约甘肃经济社会发展的“短板”和转型跨越的关键因素。正因为这样，习近平总书记视察甘肃时特别强调：“甘肃要把主要精力放在扶贫攻坚工作上”。这次双联行动规定的“六大任务”，都是围绕加快扶贫攻坚进程这个核心展开的。双联行动运用“木桶原理”，下决心补齐农村贫困这块“短板”，着力加强农村水、电、路等基础设施建设，着力提高公共服务水平，着力加快现代农业建设。这就抓住了加快整体脱贫步伐的重点，找准了实现全面小康目标的难点。

（二）双联行动是甘肃前所未有的扶贫大攻坚

双联行动立足点在为民，用力点在富民，着眼点在基层。

从覆盖面看，双联行动覆盖到省市县乡四级机关单位和所有干部，以及其他经济组织和社会组织；工作领域以贫困县、贫困村和特困户为重点，覆盖全省乡村和“三农”工作的各个方面。覆盖面之广前所未有。

从行动阵容看，省市县乡四级机关联系58个贫困县、8790个贫困村，40多万名干部直接联系40多万特困户，各项工作同时启动，而且建立了纵向到底、横向到边的领导体系、组织体系和责任体系。即使省级领导每人也都联系1—2个贫困县，并在每个联系县联系1个贫困村，联系不少于5户的特困家庭。规模之大前所未有。

从涉及内容看，这次行动不是单纯的扶贫，也不是单纯的干部下乡，而是一项多方受益、双赢互惠的综合工程。双联行动依据系统原理，引导系统内各要素同时发挥作用，既要着力推动农村经济发展，又要促进政治、文化、社会、生态和党的建设全面发展；既要着力提高全省干部为民服务、推动发展的能力和水平，又要发挥农民的主体作用，提高农民自主发展的能力。体现综合性，这是与以往历次扶贫开发最大的区别。

从持续性看，双联行动不是一阵风，更不是走形式。既是“十二五”时期的一项重要工作，也是一项长期的系统工程，贯穿于全面建成小康社会的全过程，“不实现全面小康目标不脱钩”。体现长效化，是双联行动的基本要求。

（三）双联行动是上下结合、内外结合、合力并举的扶贫攻坚战

“众力并则万钧举，群智用则庶绩康”。只有举全社会之力，聚众人之智，构建大扶贫新格局，才能确保让贫困群众尽快脱贫致富，共享改革发展成果。双联行动确立了“四级联动、综合带动、全面覆盖”的基本原则，要求上下结合、内外结合、众力并举，搭建起了凝聚各方力量，协力攻坚的大平台。

上下结合，就是各联村单位和联户干部，尽其所能帮助贫困村贫困户找准发展路子，制定脱贫计划，谋划主导产业，解决突出问题。同时，做好贫困户劳动力技能培训和扶智、励志工作，增强农户自主发展能力，引导农民由“等等看、领着干”转变为“我要干、我能干”，发挥农民在脱贫致富中的主体作用。这个结合是扶贫攻坚的内在动力。

内外结合，包括三个方面：一是体制内与体制外的结合，既要运用行政手段，又要运用市场机制，鼓励引导其他经济、社会组织及社会各界参与扶贫开发；二是城市与农村的结合。加大反哺力度，发挥城市对农村的带动作用和支撑作用。三是省内与省外的结合，通过各种途径引入省外乃至国际扶贫组织资源要素，最大限度地扩大扶贫资源，做到优势互补。这个结合，是扶贫攻坚的外在动力。

这两个结合，互为支撑，相辅相成，构建起合力并举的扶贫攻坚新格局。

（四）促进双联行动与扶贫攻坚深度融合

双联行动不仅为新阶段扶贫攻坚搭建了载体和平台，而且还给我们提出了如何促进双联行动与扶贫攻坚深度融合这样一个值得深思的现实问题。这个问题解决的好坏，直接关系双联行动的进展成效，关系脱贫目标能否如期实现。

怎样才能实现双联行动与扶贫攻坚的深度融合呢？省委副书记欧阳坚提出这样的思路：根据贫困地区的不同情况，探索建立市州、县区、乡镇实现脱贫致富奔小康的具体标准；探索建立在贫困地区更加有力地推进扶贫开发进程的领导干部考核评价体系；探索整合扶贫开发各方面力量和资源的有效机制；积极探索把双联行动和扶贫开发工作组织领导机构有机整合的有效措施；大胆探索依靠社会和市场的力量来加快基础设施建设的有效载体；积极创新引导和撬动更多的金融资金投入扶贫开发的机制和措施；积极探索逐步把所有农户组织起来加快发展现代农业的有效途径，大幅度提高贫困群众收入，创造各具特色的脱贫致富奔小康路子。上述七个方面，为实现双联行动与扶贫攻坚的深度融合指明了方向。

就目前而言，促进双联行动与扶贫攻坚深度融合，还应抓紧做好三个方面的工作：一是摸清家底。立足扶贫开发的阶段性特征，对全省贫困人口的动态变化做到心中有数。二是根据不同片区、片带的实际情况，把脉问诊，切实弄清其致贫原因，采取更有针对性的扶贫措施。三是拓宽视野，把扶贫开发有机地融入工业化、城镇化、信息化和农业现代化进程，以“四化”引领扶贫开发，以扶贫开发推进“四化”进程。

梦在前方，路在脚下。坚持务实创新，发扬“人一之、我十之，人十之、我百之”的甘肃精神，抢抓叠加机遇奋力拼搏，不断探索创新，双联行动一定能够取得预期效果，我们一定能够打赢扶贫攻坚这场硬仗。

［1］中共甘肃省委关于在全省开展“联村联户、为民富民”行动的意见，2012年2月10日.

［2］王三运.在全省开展联村联户为民富民行动动员大会上的讲话，2012年2月20日.

［3］欧阳坚.在全省“联村联户、为民富民”行动武山现场会上的讲话，2012年10月29日.

［4］省委双联行动协调推进领导小组办公室.甘肃省联村联户为民富民行动简报第19期，2013年3月12日.