新公共管理视角下的行政文化创新

颜永超

（青海民族大学公共管理学院，青海 西宁 810000）

一、新公共管理与行政文化内涵

1．新公共管理的内涵

新公共管理是上世纪七十年代末以来在西方国家盛行的一种新型的政府管理模式，新公共管理理论作为主要的指导思想推动了西方进行大规模的行政体制改革。新公共管理主要的学科基础是现代经济学理论，它主张政府机构应适当引用企业成功的管理办法和竞争机制。新公共管理理论提倡用企业家精神去重塑政府，期望政府能像私人企业那样提高效率，以顾客为服务的中心，对他们的顾客负责，在服务过程中不断改革和完善，并重视公共服务的效益。政府还应该具有相应的预见性，重在预防而不仅仅是治疗。公共组织还应该改变完全遵循规章制度的行为模式，使我们的政府具有事业心和使命感。强调信息化改革对公共管理的作用，以建立电子化政府作为主要目标。倡导对公务员的任用、考核、晋升等人事行政环节采取更加灵活并富有人性化的方法。

2．行政文化的内涵

二十世纪八十年代以来，伴随着我国行政学学科的建设和发展，行政文化作为一个从国外引进的研究术语被纳入行政研究的工作中。学界目前对于行政文化还没有一个明确的定义。许多学者从研究对象、方法、范围等视角对行政文化进行了一定程度的探讨，提出了各自不同的见解。行政文化的内涵，必须随着社会的发展，认识的深入而不断改进和完善。

目前，人们对行政文化的内涵主要有以下几种观点：

第一种观点认为，行政文化包含人们的信仰、态度、价值观和认同感。具体来说，主要包括行政观念、政治素养、文化认同、行政原则、行政习惯等各方面。此种观点主要从外延方面来阐述行政文化的内涵，并没有从本质属性上对行政文化进行揭示。而且它只片面强调了行政主体的行政文化，而忽略了周围的环境主体对行政文化的影响。

第二种观点认为，行政文化是公务员应该遵守的生活方式、行为习惯、人际关系及价值观的总和。此种观点虽揭示了作为行政行为主体的政府工作人员所表现出来的行政文化，但却不可避免的忽视了工人、农民等作为环境主体的其他人员所表现出的行政文化。

第三种观点认为，行政文化是指由行政主体以及行政相对人和其他社会成员在长期的社会实践过程中沉淀而形成的行政制度、行政习惯、行政态度、行政规则、行政动机、行政价值观等，而且行政文化的形成过程和社会化进程是同步的。这个观点强调行政文化创造者不仅包括行政主体还包括行政相对人和其他社会成员，身处这个社会当中的人，或多或少都会受到行政文化的影响。有时为了自身的利益或者社会正义会通过团体或个人活动来促使行政文化的改变。行政文化实际上是一种特殊的社会文化。

二、我国传统行政文化现状分析

1．官僚主义倾向严重。我国行政文化一方面继承了传统行政文化的优秀成果，另一方面也不可避免的受到了封建思想残余的侵袭。官僚主义倾向和人治观念在一定范围内仍然十分严重，不少政府官员淡化了以民为本的公仆意识，传统的官老爷思想根深蒂固。行政组织内部一些官员脱离群众，摆出高高在上的姿态，认为自己高人一等，没有服务观念，完全不考虑人民群众的利益，扩大了政府与人民的距离。“门难进、脸难看、话难听、事难办”的衙门作风不但影响了政府作用的发挥，而且又进一步抑制了行政文化建设的进程。由于长期实行计划经济体制，权力过度集中，行政民主难以实现。

2．思想保守僵化。在行政系统内部，因循守旧，不思进取，思想保守僵化。大多数政府工作人员对行政体制改革的认识明显不足，求稳怕乱的思想很盛行，满足于现状，缺乏革新机制和改革的动力，拒绝和害怕改变。不愿意也不想接受外来的优秀文化，而是继续固守以三纲五常等儒家学说为核心的传统行政文化，部分政府官员认为民众只有服从的义务而没有反对的权利，专制的观念还在一定范围内没有消除。

3.法律意识淡薄。在行政活动中表现为个人权利凌驾于法律之上。在具体的决策和执行过程中缺乏必要的监督，弄虚作假，有法不依，贪污腐化，知法犯法成为常事。法治观念未深入人心，人们不能用法律武器来保护自己的合法权益。在行政领域内部，人治观念十分盛行，盲目崇拜权威，盛行人情风，甚至替代了合法程序和社会正义，使得人情大于权力，而权力大于法律，依法行政的目标在社会转型期难以完全实现。

4.重形式轻效率。在传统的行政文化当中，重视形式主义，爱做官样文章，文山会海，办事拖拉，在实际决策过程中采取主观主义、经验主义的方法，判断问题脱离实际，严重影响行政执行的效率和行政目标的实现。由于我国长期实行计划经济体制，政府的行政职权范围过宽，政府管了许多不该管，管不了也管不好的事，政府职能缺位、错位、越位现象十分严重。由于行政组织臃肿，机构重叠，官员膨胀，冗员过多，从而使得职责模糊不清，互相扯皮，导致行政效率低下。

三、新公共管理下行政文化创新的路径探索

1.借鉴新公共管理的先进理念

行政文化的革新和发展应该紧跟时代的潮流，因此我们必须借鉴新公共管理的先进理念。改革开放以来，经过30多年特别是近十年的发展，中国在经济上基本建立了社会主市场经济，在政治上也正在努力实现以行政控制为主的全能的政府向以市场为主导的服务型政府的转型。新公共管理认为，政府服务应以顾客或市场为导向。政府的主要社会职责是根据顾客的需求提供服务，政府应该广泛采用私营企业部门成功的管理经验和手段，更加重视效率和责任相结合的理念，相信只有具有企业家精神的政府才是高效率的政府。同时，为了对外界的变化快速做出反应，政府应广泛采取授权或者分权的方式进行管理。政府的主要管理职能是掌舵而不是划桨，政府应该明确自己的定位，不插手不该管也管不好的事情，从而达到缩减政府规模，提高办事效率的目的，为服务型政府的逐步建立而蓄力。

2.正确对待传统的行政文化

对待中国传统的行政文化，我们应该持有辩证的发展态度。五千年的中华文明留下了厚重的行政文化，对当前行政文化的发展仍然具有很深的影响。尽管中国古代社会有不少的对于当今行政文化发展有借鉴意义的东西，如“礼、义、廉、耻、恭、俭、让”等，经过适当的改造和创新，会对行政文化的发展大有裨益。但在很大程度上一些传统的价值观念与如今倡导的核心价值观念是不相符的，甚至是背道而驰的。一些旧的、过时的行政文化都以不同的形式留存下来，在计划经济体制下盛行的政治、行政一体化，行政系统凌驾于社会之上，求稳怕乱的信念都是过时的行政文化的沉淀。另一方面，官僚主义、官本位、权本位、权力寻租、任人唯亲等负面的行政文化传统在我国目前民主法制不健全，行政制度不完善的情况下不断萌发。

因此，对于传统的行政文化，必须抛弃腐朽的、过时的封建行政文化。但同时我们也应该看到，任何文明的发展都离不开传统文化的积淀，离开了传统的行政文化，我们也无法构建新型的、符合社会发展预期的行政文化。中国行政文化的创新离不开对传统行政文化的批判与继承。我们既不能简单的全盘否定，更不能全面复兴，而是取其精华去其糟粕，古为今用，对于合理成分进行创造性的转化和更新。我们在当前社会主义市场经济的大背景下，应该对传统的行政文化重新阐释。只有这样，新公共管理下的行政文化体系才能在现实基础上建立。

3.借鉴西方先进的行政文化

从历史的角度来看，西方的思想源远流长，其优秀的文化成果为人类社会的发展做出了突出贡献。西方行政文化是以市场经济为基础，以个体主义为指导，以民主、平等、自由、法制、分权等理念为内容的行政文化。在西方国家数百年的经济和社会发展过程中，诸如民主、法治等理念都被证明是具有普适性的，我们可以借鉴其中的精华，进行具有中国化了的吸收和应用。但是，我们也不应该一味地追求西化和个性自由，甚至是个人主义，这与中国社会主义的本质是相悖的。借鉴西方优秀的行政文化、应该考虑我国的时代特征并与正在进行的行政体制改革结合起来，只有这样才能体现出我国行政文化创新的特色，推进我国经济体制改革与行政体制改革的步伐，使我国的行政文化朝着法理型、开放型、服务型、契约型的方向发展。

4.加强法治契约型行政文化建设

依法行政是实现我国依法治国的核心和关键。没有法律便没有行政，法律对行政而言拥有最高的权威，行政权力的实施必须符合相关法律的规定。行政权力由法律赋予，特别是对公民合法利益产生直接影响的权力必须由明确的法律依据，行政活动没有法外特权。政府必须改变人治思想指导下的政府决策的盲目性和随意性。当前我国行政文化创新的主要目标之一就是建设法治契约性的行政文化。因为，行政行为不但要符合法律法规，更重要的是符合更高层次的行政伦理、行政道德。除了法律外，还应该有一套符合公认的价值标准的伦理观念即法治契约型的行政文化。法治契约型行政文化要树立法律至上的原则，法律面前人人平等。明确界定行政权力的法律依据，用法律的手段来约束行政主体的行为。

四、小结

随着我国社会主义市场经济的不断深入和发展，行政文化的作用越来越突出。在新公共管理的历史条件下，原有的行政文化在一定程度程度上阻碍了行政体制的改革，我国对行政文化创新的要求也越来越紧迫。在新公共管理视角下，我国行政文化的创新与当前政治、经济发展相适应，开创了新的视角，具有积极的实践意义，直接推动服务型政府的形成与发展，为社会主义现代化建设不断开创新的局面。

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