深化行政审批制度改革的理论沉思与路径选择

王 军

（中共中央党校，北京 100091）

党的十八大对深化行政体制改革的任务部署中，明确提出要“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。2013年3月，新一届国务院常务会议研究决定，抓紧把政府职能转变的各项任务落到实处，以一批实实在在的成果让人民群众见到实效。会议强调，“政府职能转变是深化行政体制改革的核心，也是发展市场经济、法治经济的保障。要把职能转变作为新一届国务院工作开局的关键，把减少行政审批作为职能转变的突破口。大幅减少和下放行政审批事项，真正向市场放权，发挥社会力量作用，减少对微观事务的干预，激发经济社会发展活力，从根本上遏制行政审批边减边增问题，严格事中事后监管，管住管好政府该管的事”。这给我们提出了一个现实的重大课题，我国的行政体制改革经过30多年的深入推进，现在，攻坚克难的聚焦点具体指向了行政审批制度的改革。

一、现阶段政府职能转变的价值取向

中国行政体制改革的理论自觉，是伴随着社会主义市场经济体制的改革进程逐步确立的。改革进程伊始，中央就明确提出，行政体制改革要适应社会主义市场经济发展的要求，这一原则性的规定成为以后20多年我国行政体制改革目标和任务的价值取向定位的基本纬度。

“以经济建设为中心是兴国之要，发展仍是解决我国所有问题的关键。”经过30多年的改革开放，特别是20多年社会主义市场经济的发展，我国的现代化建设已经进入攻坚克难的新阶段。全面建成小康社会，必须“加快形成新的经济发展方式，把推动发展的立足点转到提高质量和效益上来”。就是这一特定历史时期发展的规定性。十八大明确提出了深化改革的四个着力点，即“着力激发各类市场主体发展新活力，着力增强创新驱动发展新动力，着力构建现代产业发展新体系，着力培育开放型经济发展新优势”。其中最根本的是激发社会新活力和发展新动力，“使经济发展更多依靠内需特别是消费需求拉动。”这个道理很简单，所谓内需特别是消费需求拉动，不过是社会活力和动力的一种具体表现。这是人类社会发展进步的不竭的源泉，因而成为全面建成小康社会的成功与否的关键。

什么是活力?汉语词典对这一术语有多种释义，具体可以理解为一个社会主体的内在旺盛生命力及其外在行动上、思想上或表达上的生动性。所谓市场主体的活力，概括地说就是社会主体（个人或企业）参与市场经济活动的积极性、主动性和创造性。“市场主体是社会财富的创造者，是经济发展内生动力的源泉”。个人和企业只有积极、自主参与市场竞争，努力实现技术进步和产品创新，才能为经济转型和发展提供“源头活水”。而要做到这一点，必须要解决好动力问题，形成强有力的推动力量（内生的和外在的），将个人和企业的活力有机融为一体，才能促进经济持续健康发展。

总结人类历史发展的规律，社会发展的活力和动力主要取决于人的生存需要本身，同时与生存条件的物质属性、生存环境有着密切关联。所以，激发活力和增强动力，必须从这几个方面来进行思考。

理论常识告诉我们，需要产生动机，满足需要的必要性和客观性产生纷繁复杂的社会行为现象，并且不断地推动着社会的进步。改革开放以来，思想解放的大潮，彻底地荡涤了传统文化对人们向往现代生活的禁锢;发展市场经济的目标定位和实践进程，极大地释放出人民群众追求更好物质文化生活需要的热情。当今时代，13亿中国人生存需要的意识性和满足需要的迫切性，已经成为推动人类社会发展进步的强大推动力量和不竭的动力源泉，这已经是一个不争的事实。

现代社会满足人的生存需要的物质条件已经建立在工业化大生产和信息化技术支撑的客观基础上，它为人的生存需要的满足提供了无限广阔的空间。经济全球化的时代进程，产生出的不仅是更加激烈竞争的国际环境，同时也为人们从事现代经济活动创造出更加坚实的发展平台，提供了更具有吸引力的发展机遇。每一社会主体都在这个平台上获得努力行动的满足回报，可以积极地投身于追求更加幸福生活的社会进程之中。

但是在我国现实的发展实践中，大量的事实表明，在动机直接转化为动力，动力充分展现出活力上，仍然不尽如人意，还存在着相当多的制约因素。这主要应该从生存环境方面来加以认识。

从社会自身的状况来看，一方面是能力问题，包括个人能力和社会组织能力。长期的农业社会生产方式和封闭保守的社会生活环境，相当多数的人还无法在工业化、信息化为文明基础的历史大潮中自由驰骋，也形成不了自觉组织起来参与全球化经济竞争的实力。另一方面则是社会结构问题，其中最关键的是政府权力的配置与运行问题。行政权力是政治权力的组成部分，是政治权力中最积极的部分，“是行动中的政府”。政治权力对社会活力的制约集中表现在行政权力的不当配置和运行上。

纵观人类社会发展史，行政权力既是社会发展不可或缺的助推因素，同时也可能是导致社会频繁出现生存危机的罪魁祸首。现代社会，“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展不可能实现。有效的政府—而不是小政府—是经济和社会发展的关键”［1］。同时，制约社会发展积极性的也正是政府权力的不当配置和运行所产生的消极作用。因此，要“加快形成新的经济发展方式”，不仅需要加快完善社会主义市场经济体制，在全面深化经济体制改革，实施创新驱动发展战略，推进经济结构战略性调整，推动城乡发展一体化，全面提高开放型经济水平等方面采取切实可行的措施，最大限度地激发各类市场主体发展新活力，增强创新驱动发展新动力。同时，还必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。只有更加充分地发挥人民主人翁精神，坚持依法治国的基本方略，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，才能激发人民更加积极投身社会主义现代化建设，才能更大地释放出发展经济的活力。

现阶段，我国行政权力的不当配置和运行对社会活力和发展动力的抑制，主要体现在两个方面:一是基于历史的传统、过去的计划经济体制以及高度集中统一的政治特性，导致行政权力在社会生产和生活的过度存在，严重限制了社会活力的空间;二是行政权力的运行存在着极大的不确定性，极大地挫伤了人民参与现代化建设的积极性，抑制了社会活力的释放。正如李克强总理2013年5月在《国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话》中指出的那样:目前，政府部门还有大量行政审批事项，有些审批事项看起来让人费解;就业创业难，也与政府部门的资质资格要求多、认定多、考试多、证书多有相当大的关系，名目繁多的资质资格认定，事实上抬高了就业门槛，一纸证书漫长的认定过程挡住了不少人的就业创业之路。所以，必须要通过转变职能、减少审批环节，继续清理不必要的资质资格许可和认定，注意发挥和落实行业协会的作用与责任，在不降低资质资格水平的前提下，降低就业创业门槛，营造就业创业的公平环境，调动创新创造的积极性。

二、把行政审批制度改革作为突破口和抓手

经济社会发展必然要求行政体制改革把目标聚焦在行政权力的重新配置和规范运行上。转变政府职能是行政体制改革的核心，其实质是行政权力的重新配置问题，因此，行政审批制度改革就成为政府职能转变的集中体现。要真正实现政府职能转变，必须减少审批，简政放权。通过继续简政放权，给社会活力和发展动力得以释放的更大空间。把行政审批制度改革作为当前深化行政体制改革的突破口，彻底改变与科学发展和市场经济不相适应的行政权力配置格局和政府部门利益格局，建立健全行政权力科学化、公开化、规范化的运行机制，进一步释放全社会创造活力。

深化行政审批制度改革，首先要在理论上对行政审批的属性与特性做出清晰正确的梳理。自从21世纪初，在深化行政体制改革进程中提出建设服务型政府的目标取向以来，管制和服务就成为人们谈论的焦点问题之一。笔者认为，那些把管制与服务对立起来，说服务型政府不能有管制，或不能行使较多的审批权限的看法和观点是不正确的。过去我们对政府职能的认识，主要是从社会的结构性的角度，如政治职能、经济职能、社会职能等加以阐释，或者从运行的功能性角度，如计划、组织、指挥、协调、控制等加以阐释。服务型政府的提出，是从政府与社会（或公民）关系这个新的角度来重新审视政府职能问题。这也是20世纪90年代以来，世界各国行政改革进程的一个全新视角。从这个新视角来看政府的作用，现代国家，管制与服务都是政府不可或缺的职能构成。所谓管制，就是进行限制;所谓服务，就是提供帮助。二者既有所区别，又相互联系，密不可分。在某种意义上来说，管制也是提供帮助，政府限制某些社会或公民行为（如限制违反交通法规的行为），既是对遵守交通规则的人正常行走提供帮助，也可以说是帮助被限制者以规范的行为参与交通。同样，服务也是一种限制，政府为某些公民提供公共服务（如提供廉租房居住），同时必须对被服务者的条件和行为进行限制。行政审批主要是对企业和公民参与社会经济活动的身份条件和行为标准的限制，既是一种管制，也内涵着服务。

深化行政审批制度改革，不仅要取消和下放权力，还要改善和切实加强政府对市场的监管。放权的目的是减少政府对微观经济事务的管理，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥社会力量在管理社会事务中的作用;大量减少行政审批后，政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”，政府把更多注意力集中到市场监管上，为各类市场主体营造公平竞争的发展环境。目前，我国市场经济秩序还很不规范，经营不讲诚信，假冒伪劣屡禁不绝，侵犯知识产权时有发生，寻租行为不少。这些现象得不到有效制止，对于诚实守信的经营者就是不公平，就会产生“劣币驱逐良币”的扭曲现象，从而伤害整个经济健康发展。这不仅会影响国内各种所有制企业的正常经营，也会影响国外投资者来华投资发展。所以，“这次转变职能，放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来”。加强事中事后监管，比事前审批难得多。工作方式也不一样，事前审批是别人找上门，事后监管则是自己要下去，到现场了解情况，实施监管。这种管理方式上的转变，对各级政府都是新的考验和挑战，责任更重了，要求更高了。

作为政府管制工具的行政审批，其作用不仅是“政府运用国家强制力批准或禁止私人领域的某种活动”，同时也是体现“一种政府与其公民之间的特殊关系”，“一种特殊的刺激机制，也就是说，它是一组以命令性行为以及对不服从者明确予以惩戒威胁的刺激因素”［2］。20世纪80年代以来，在许多国家的行政改革进程中，放松政府管制成为普遍趋势。但是，放松管制不等于放弃管制。减少政府对企业和个人经济活动的干预，旨在鼓励各类市场主体积极采取有利于经济发展的经济行为，避免危害市场秩序的违法行为。也就是要更好地发挥政府管制对市场主体积极参与社会经济活动的激励作用。所以，“不该审批的不再审批，该审批的则要把关审好”。解决这个问题，不仅要提高规划布局和标准制定的水平，还要从机制上加以保证，再造行政审批流程，建立标准明确、程序严密、运作规范、制约有效、权责分明的管理制度。

过去，企业和群众对行政审批问题存在相当程度的不满，原因在于行政审批过滥和过于随意。所以，在深化行政体制改革的进程中，行政审批制度改革始终是其中一项重要内容。十多年来，在国家层面经过了六批次行政审批事项的集中清理，较好地解决了行政审批过多过滥的问题。对现有的一些行政审批，企业和群众还是能够理解和接受的。但要让企业和群众欣然接受审批，还必须认真解决行政审批的随意性问题，一方面是从规范审批权力运行入手，通过统一的审批过程，有效地抑制一些部门的个别人随意改变条件和标准、不及时审批的问题;另一方面是在审批过程中，全方位地提供人性化服务，把审批寓于服务之中，为前来办理审批的企业和群众提供更多的与审批事项相关的信息服务，使其产生更强烈的满足感。

三、行政审批制度创新的理性思考

深化行政审批制度改革的目标和任务已经明确，现在最重要的是解决好制度创新问题。要加强对行政权力运行的制约和监督，“把权力关进制度的笼子里”。“坚持用制度管权管事管人，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证。”“推进权力运行公开化、规范化，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”政务服务中心是一个极具样本价值的制度创新范例，对今后的服务型政府建设具有很高的借鉴价值。

政务服务中心建设是近十几年来我国行政体制改革进程中的一条“最亮丽的风景线”。自20世纪90年代中后期一些地区开始创建政务服务中心，到现在全国各省（区、市）设立各种类型的综合性服务中心将近3 000个，已经成为各级政府大力推进行政审批制度改革和实施政务公开的重要平台，在经济社会发展中扮演着越来越重要的角色。2001年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，统一了这类机构的称谓。提出要把政务公开和政务服务有机结合起来，“规范政务服务中心建设，进一步改进政务服务，提高行政效能，推进政务服务体系建设，为人民群众提供优质便捷高效服务”。中央要求凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项均应纳入服务中心办理，按照建设服务型政府的要求，健全政务服务平台，促进政务服务的均等化、规范化、高效化，提供让群众满意的高质量政务服务。做到这一点，必须认真解决好政务服务中心的作用路径问题。

一是把统一管理与分工负责有机联系。现在从中央到地方，都在建设服务型政府。但大部分城市的政府部门办公地点都很分散，群众想要获得服务很不方便。这就违背了服务型政府建设的初衷。从理想的视角来思考，如果能把政府各个部门的办公地点相对集中，老百姓只要认一个门就能办所有的事或更多的事，将极大地方便人民群众。当然，在目前条件下，政府部门分工负责、专业化管理的基本行政格局还不可能有较大改变，更为实际可行的办法就是在保留现有政府部门的工作地点和组织架构不变的前提下，设立政务服务中心，把各个部门中直接为人民群众服务的办事机构集中到一个大厅，集中受理群众需要办理的事项，并接受社会监督。

政务服务中心在不打破现有行政体制的基础上，实现了审批权的统分结合、高效运行。统的是各部门的审批受理和反馈，这些在大厅就可以完成;分的是审批办理环节，各部门具体审批仍然在原单位进行，但与其他地方不同，这种审批是在权力阳光运行系统中进行的，系统在审批的关键环节设置了一些监控点，对不符合规范流程的审批进行预警，实现了审批的过程监督。

二是把政府的实体性和网络的虚拟性整合在一起。现在的政府基本上还是以实体形式存在和发挥作用的，主要是有法定的组织形式和确定的办公地点，以及通过其工作人员的行为承担着具体的行政管理职责，为社会提供公共服务。在这种情况下，运用信息技术规范政府行为，特别是解决自由裁量权的行使这个行政管理中的“老大难”问题，从根本上杜绝行政执法人员主观臆断所产生的不公平现象，从源头掐断了滥用自由裁量权的可能性。服务型政府首先应该是一个法治政府，有法不依、胡乱执法是不可能建成服务型政府的。所以，用信息化手段规范政府行为，实质上就是固化了法律制度的要求，对建立服务型政府具有基础性的作用。

通过政务服务中心集中统一对外服务的工作模式，实际上是为行政权力的阳光运行建构了一个坚实的机制平台，可以有效地抑制政府部门中的个别人，利用实体分散性和对虚拟政务大厅关键节点的实际掌控，故意营造遮蔽阳光的阴暗角落。从企业和个人到窗口办事的那一刻起，就要把所有信息输入到权力阳光运行系统中，通过电脑自动监督。政府部门如果刁难办事人员，让他反复跑却不受理，也不需要企业和个人来举报，权力阳光运行系统会自动进行预警，并由相关部门进行调查，这样企业和个人就能相对超脱，办成办不成决定因素就不再是“后门”、“关系”甚至是“好处”，而是审批本身合法性、合理性的问题了。

三是把行政监察与行政审批过程有机统一。以往对行政权运行过程的监察是相对滞后的，一般只能是结果监督，无法介入到具体的行政过程之中，换句话说，监督者和被监督者所掌握的信息是不对称的。但在政务服务中心里，行政监察是与行政审批同步进行的，通过权力阳光运行系统，在审批各个环节设置了电子监察监控点，可以说一有风吹草动，监察人员就能发现，就能防止问题越积越大。

制度创新要立足于提高政府的科学管理能力，政务服务中心通过对部门审批的一种实时的、跟踪的监督，目的不是在于查处，而是在于督促政府部门高效行政。这样，从内外两个方面对政府部门办事形成了监督的压力，这就很好地解决了监视和督促之间脱节的问题，真正把监督定位在服务上。

［1］世界银行．1997年世界发展报告:变革世界中的政府［M］．北京:中国财政经济出版社，1997:3．

［2］［澳］欧文·休斯．公共管理导论［M］．北京:中国人民大学出版社，2001:104．