检察机关介入民事公益诉讼的制度设计

曹加仁，韩少冲

(天津市北辰区人民检察院，天津300400)

我国《民事诉讼法》第一百零八条规定，民事起诉必须符合的四个构成要件之一是原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人或者组织。《行政诉讼法》第四十一条亦规定，原告提起诉讼应当符合的首要条件是认为具体行政行为侵害其合法权益。两大诉讼法都规定单位或个人提起诉讼必须是其自身的合法权益受到实际损害，提起诉讼的主体被严格限定在“与案件有直接利害关系”的范畴之内，忽视了对侵犯国家利益和社会公共利益的违法行为进行追诉的制度设计，导致因为没有主体行使诉权，无法使侵害公益的违反行为进入司法程序，无法对公共利益进行救济，这是民事公益诉讼制度设计上的缺陷，亟需弥补。

在民事公益诉讼主体的选择上，主流观点认为，将民事公益诉讼权赋予检察机关较为合适。一方面是基于公诉权理论，根据我国宪法规定，检察机关是法律监督机关，公诉权是法律监督权的内容之一。公诉权是指检察机关代表国家对违反法律的行为提起控诉并出庭支持其主张的权力。公诉权的行使在本质上就是以公益为基础的，因而公诉权并不必然局限于刑事诉讼领域，［1］在民事领域同样适用，检察机关也可以代表国家对导致国家利益和社会公共利益受到侵害的当事人提起民事诉讼。另一方面是检察机关拥有优越资源。检察机关作为国家机关，拥有较强的财力和物力，配备有法律修养高、诉讼能力强、办案经验丰富的专业人员，在业务素质和政治素质上能够有效地运用法律手段维护国家利益和社会公共利益，有能力承担公益诉讼的重任。

一、检察机关介入民事公益诉讼的原则设计

1．行政救济前置原则。不可否认，行政权在处理目前我国的经济和社会生活事务中发挥着举足轻重的作用，作为一种救济途径，行政救济相比司法救济具有效率高、更直接、更便捷的优势，行政先行处理能使大量的公益侵权案件得到及时解决，［2］因为从我国的管理体制上看，行政色彩十分浓厚，行政权处于强势地位，尤其是有的行政机关具有行政处罚权，对侵害国家利益和社会公共利益的违法行为，可以直接通过行政处罚途径对违法者进行制裁，对被侵害者进行救济，比如罚款、责令停止和限期纠正违法行为等。只有当采取的一般行政救济途径无效，再经检察机关发送纠正违法通知书和检察建议通知侵权人停止违法行为和限期纠正后，在一定期限内侵权人仍不予停止或拒绝纠正的，检察机关才能作为权利救济的最后途径，提起民事公益诉讼，彰显司法救济的终局性。

2．国家权力适度干预原则。民事诉讼遵循的是私法中的“不告不理”原则，体现当事人自由处分自己权利的意思自治精神。在民事公益诉讼中，当涉及的国家利益和社会公共利益受损，而没有适当的主体提起诉讼，代表国家公权力的检察机关介入民事公益诉讼本身就体现了国家公权力对私法领域的干预。在设计检察机关提起民事公益诉讼时，要特别注意平衡“国家干预”与“私法自治”的关系，只有在必要且不得已的时候，公权力才采取适当的方式选择介入。在介入时，既要防止国家公权力对私权的过度干预，也要防止私权主体滥用私权而导致国家、社会公共利益受到损害的情况发生。

3.判决效力扩张原则。由于公益诉讼可能涉及的人员众多且不特定，对检察机关参与诉讼过程而获得的生效法律判决，应当坚持扩大生效法律判决的效力范围的原则，因为在检察机关介入的民事公益诉讼中，检察机关代表着被违法行为所侵害的人数众多且不特定的主体，其提起诉讼的目的不是为了自身的利益，而是为了其所代表的不特定多数主体的共同利益能够得到救济。该生效的法律判决不仅对先得到救济的受害人具有法律约束力，而且对后来提出救济请求的受害人也有法律约束力。

4．诉讼地位平等原则。检察机关介入民事公益诉讼，以原告的身份代表国家和社会公共利益，提起诉讼，其目的是将侵害公益的违法行为提交法院，由法院依法审理裁判并追究相应责任，检察机关与其他民事诉讼当事人一样，享有当事人的诉讼权利，承担相应的诉讼义务，在诉讼地位上与其他民事诉讼当事人平等，并不享有任何特权，不同之处仅限于诉讼目的是为了保护国家和社会利益。

二、检察机关介入民事公益诉讼的检察环节设计

1．案件来源。侵害公益案件的来源途径主要有:第一，社会团体组织、公民个人的举报和检察机关自身的调研发现。检察机关受理公民、社会团体和组织的举报应及时立案调查，起诉与否由检察机关决定，并将决定以书面形式告知举报人。另外，检察机关通过电视和网络媒体曝光和履行检察职能采取实地调研的方式也可以获得一些有价值的侵害公益案件线索。第二，行政机关交办或移送的案件线索。对侵害公益的情况，当采用行政手段不能收到良好的救济效果时或者行政机关无管辖权时，可以将民事公益诉讼的案件线索移送或交办给检察机关处理。第三，其他团体和个人请求检察机关提起民事公益诉讼的案件。

2．调查取证。因为检察机关介入的民事公益诉讼涉及国家利益和社会公共利益，检察机关多抱有谨慎态度，在人员选配上，往往选派民行检察业务部门的主要力量参与办理。在办理过程中，要仔细梳理案件来源，全面收集各方面证据，认真起草法律文书，为赢得诉讼打下基础。在调查取证方面，基于检察机关本身的职权性质，为了与检察机关审查和提起民事公益诉讼案件相适应，应赋予检察机关较为广泛的调查取证的权利，甚至一些特别的调查取证权。［3］由于收集证明侵害公益的违法行为的证据较为困难，有必要赋予检察机关更为广泛的调查取证权，但该项调查取证权要与检察机关的侦查取证权严格区分开来，后者在于收集证明罪轻罪重的证据，目的是打击犯罪，前者目的在于能收集更多的证据能力较大的证据，例如，涉及国有资产审核和环境污染影响评价等有关技术性、专门性的问题应交给有关部门进行勘查鉴定。

3．举证责任。围绕举证责任问题，主要有两种观点，第一种认为应采用“谁主张、谁举证的”方式，对于检察机关提起的民事公益诉讼案件，考虑到检察机关提起诉讼属于公诉性质及司法机关的特殊地位，拥有较为广泛的调查取证权，在收集证据方面处于有利地位，在举证能力、技术水平等方面均比普通的原告、被告高，所以在举证责任分配上，检察机关对自己提出的主张负举证责任。［4］第二种观点认为，采取举证责任倒置方式。民事公益诉讼的原告应当举证证明被告有民事损害行为，以及造成的民事损害结果;民事公益诉讼的被告应当举证证明自己没有民事损害行为或者自己的民事损害行为与民事损害结果之间没有因果关系。当被告无法完成举证义务时，其就要承担败诉的不利后果，向民事公益诉讼受害人承担民事责任。［5］笔者同意第二种观点，因为检察机关提起的民事公益诉讼的被告在人力、物力和财力上远胜于检察机关，而且被告的违法行为有较强的专业性和隐蔽性，非经专业机构鉴定一般难以发现，如果还采用“谁主张、谁举证”的原则，将增加检察机关收集证据的难度和工作量，不利于维护国家和社会公共利益。

4．检察机关的诉讼地位。要突破当事人的一般概念，将当事人细分为实体意义当事人和程序意义当事人，程序意义当事人指的是不为自己个人利益但却以自己名义起诉的诉讼当事人，譬如在诉讼实务中常见的遗产管理人、遗嘱执行人和破产清算组织等。在检察机关介入民事公益诉讼的诉讼模式中，准确的说，检察机关的诉讼地位应当属于程序意义上的当事人，作为诉讼当事人，检察机关依照民事诉讼法的规定享有当事人的诉讼权利，也承担诉讼义务，不因为检察机关的身份、性质的特殊，就改变其在民事诉讼中的法律地位。

三、检察机关介入民事公益诉讼的审判环节设计

1．诉讼费用的负担。我国《诉讼费用交纳办法》第二十和第二十九条规定，诉讼费用由原告预交并由败诉方承担。检察机关提起民事公益诉讼的目的是为了维护国家利益和社会公共利益，该笔诉讼费用先由国库预先支付较为合理，理由一是检察机关有严格的司法经费管理制度，如果要求检察机关提起的每一起民事公益诉讼都缴费的话，势必会削减有限的司法经费，势必会在起诉之前过多考虑到败诉后的诉讼费用负担问题，导致检察机关不敢也不愿提起民事公益诉讼，不利于国家利益和社会公共利益的有效保护。理由二是在检察机关代表公益赢得胜诉的情况下，获得的实体利益归属于检察机关所代表的人数众多且不特定的受害者，检察机关本身不可能通过诉讼获得利益，如果再一味地要求检察机关承担预交诉讼费用的义务和其他各种诉讼义务，而忽视了实体利益的实际享有者，就会形成权利与义务明显不对称。

2．诉讼时效。我国《民事诉讼法》规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为二年，法律另有规定的除外。诉讼时效从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。目前，学界对检察机关提起民事公益诉讼的范围争论不止，有的认为民事公益诉讼分为四种基本类型:一是防止国有资产流失型;二是制止社会公害行为型;三是维护少数民族历史文化遗产型;四是保障特殊弱势群体人身权利型。［6］有的认为主要应有三大类:第一，侵犯国有及集体所有资产的案件;第二，扰乱市场经济秩序的案件;第三，妨害国家宏观经济管理的案件。［7］笔者认为，检察机关介入民事诉讼的主要诉讼类型应集中在侵害国有资产案、环境污染案和垄断不正当竞争案这三大类，与此相适应的诉讼时效也应当区分适用。对于环境污染案的诉讼时效，《环境保护法》第42条已经做出规定，自知道或应当知道环境污染造成损害之日起算三年内提起请求损害赔偿诉讼。对侵害国有资产案和垄断不正当竞争案这两种类型的案件，在法律并没有特别规定的情况下，适用《民事诉讼法》的一般规定。但是因为这两类案件可能涉及的情况较为特殊、重大、复杂，检察机关介入其中需要一定的时间来收集证据、技术鉴定和市场调查，检察机关提起民事公益诉讼时，其诉讼时效期间应作为特殊、重大、复杂情形区别对待，建议规定为五年比较合理。［8］

3．管辖与审理级别。检察机关介入民事公益诉讼的一审案件在审判级别上应当由中级以上人民法院审理，且为保证案件的公正审理，要采取合议庭审理的制度，不宜适用简易程序和独任审判员，必要时还要增加合议庭成员的人数，一是考虑到民事公益诉讼调整的利益纠纷比较尖锐，涉及的群体人数众多，社会影响和政治影响比较大。二是中级以上人民法院在审判人员的法律素养和理论造诣、审判能力和水平方面强于基层法院，在解决民事公益诉讼案件中能更很好的维护国家和社会公共利益。与审理级别相对应的是，提起民事公益诉讼的检察机关也应当是与审理案件的法院同级别的人民检察院。

4．反诉。反诉必须与本诉有一定的联系，反诉的被告必须是与案件有直接利害关系的当事人，在检察机关介入的民事公益诉讼中，正如前文所述，检察机关仅是程序意义上的当事人，与涉诉的实体权利和义务无关，无论诉讼结果是胜还是败，检察机关都不会因此获得或者失去涉案的实体权益，所以，检察机关不能成为涉案诉讼的反诉对象。

5．调解。诉讼活动本身就存在风险，如果能采取调解方式将诉讼风险将到最低限，不失为一种解决矛盾纠纷的好办法。“从诉讼策略与技术上讲，在检察机关提起的民事诉讼中，调解不应当是一种被排斥的解决方式。”［9］在检察机关介入的民事公益诉讼中，虽然涉诉案件涉及国家利益和社会公共利益，但仍可以采用调解的方式来化解矛盾纠纷。首先，民事公益诉讼的被告一般是财力雄厚、社会影响力较大的法人、社会团体或个人，采取调解方式可以减少诉讼的对抗性，降低诉讼给被告带来的不利的社会和政治影响，便于通过较为缓和和快捷的手段解决涉案矛盾纠纷。其次，在调解过程中，达成的调解协议是建立在诉讼双方当事人相互做出让步的基础之上的，从诉讼的效果看，检察机关为做出让步而放弃的部分诉讼请求不一定就是在判决中必然得到利益，为达成调解协议而放弃部分诉讼请求不等于说舍弃了部分国家利益和社会公共利益，在司法实践中，被告基于自身的侵权行为性质，考虑到检察机关的强大公信力，是很容易和已经做出让步的检察机关达成调解协议，促成矛盾纠纷得到圆满解决的。

［1］金亮．检察机关提起公益诉讼研究［J］．法制与社会，2011(9)．

［2］叶飞．刍议构建检察机关提起公益诉讼制度［J］．湘潮(下半月)，2010(10)．

［3］［4］赵祥麟．检察机关民事公益诉讼制度的构建［J］．山西省政法管理干部学院学报，2011(3)．

［5］韩志红．我国检察机关应当有权提起民事诉讼［J］．南开学报，2000(5)．

［6］刘晓慧．论我国民事公益诉讼制度的构建［J］．黑龙江省政法管理干部学院学报，2011(4)．

［7］陈文华．我国检察机关提起民事公益诉讼的实务评析与程序设计［J］．法学杂志，2010(12)．

［8］廖中洪．检察机关提起民事诉讼若干问题研究［J］．现代法学，2003(3)．