多党合作和政治协商制度的法律化问题探讨

文/付建明（四川行政学院，四川成都 610072）

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度及其组织形式人民政协是与共和国相伴而生的一项基本政治制度，并将长期存在和发展下去。但迄今为止，无论是从宪法层面还是普通法律层面来看，尚缺乏对这一制度比较集中、系统和全面的法律规范。这种制度和法律规范相对缺失状况，显然与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度及其组织形式人民政协在当代中国政治体系和政治发展中的地位不相适应，也限制了其作用的充分发挥。本文拟对我国多党合作和政治协商制度的法律化问题作一些探索性研究。

一、依法治国与我国多党合作和政治协商制度的法律化问题

对政党和政党活动进行明确的法律规范，是现代民主政治的一个基本内容，也是民主政治发展的重要趋势。政党及其活动是现代政治的核心，现代政治从一定意义上说就是政党政治。政党及其活动，例如政党的性质和地位、由谁执政、如何执政，对一个现代国家的政治发展所产生的影响几乎是决定性的。这一点，无论是资本主义国家还是社会主义国家都概莫能外。政党在现代政治中的这种特殊重要性，使得现代国家的宪法和法律必然把对政党活动和政党制度的规范作为一个重要方面。其目的在于把政党活动纳入国家法治的轨道，一方面防止政党专横和执政腐败，保证民主化进程不受破坏，另一方面防止因政党活动的无序而带来政治和社会的不稳定。

依法治国，建设社会主义法治国家，是中国共产党的基本治国方略，也是中国特色社会主义民主政治建设的一个重要目标。中国进入改革开放新时期以来，执政的中国共产党就十分重视民主的制度化、法律化建设。邓小平强调说，相对于其它因素，领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，要引起全党的高度重视。“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”［1］据此，中共十五大明确提出了依法治国的基本方略：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”［2］我们党在领导中国特色社会主义，实现现代化和中华民族伟大复兴的历史进程中，将始终不渝地坚持这一基本治国方略。在新形势下进一步完善和发展多党合作和政治协商制度，要把制度化、法律化摆在突出的地位。

从多党合作和政治协商制度发展的历史看，其地位的保障、职能作用的发挥和对中国民主政治的推动，与制度化、法律化程度密切相关。尽管多党合作和政治协商制度与新中国同生共长，但在一个较长的时期里，这一制度的制度化、规范化和法律化进程缓慢，它在实践中的运行，主要是通过处于领导和执政地位的中国共产党所确定的有关方针、政策（在形式上表现为中国共产党制定的文件）来调整和规范。在“文化大革命”时期，随着我国社会主义民主和法制被严重破坏，共产党领导的多党合作和政治协商制度也名存实亡。改革开放以来，在我国努力推进社会主义民主制度化、法律化的整体进程中，多党合作和政治协商制度在实现制度化、法律化方面不断取得进展。1993年八届全国人大一次会议通过的宪法修正案，将“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”写入宪法序言，从而使这一制度得到了宪法确认和保障。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确指出，中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。这表明了多党合作和政治协商制度必须在宪法和法治轨道上运行。

从目前的实际情况来看，笔者认为，我国多党合作和政治协商制度的法治化程度还相对较低，同我国新阶段民主政治建设和发展的要求仍然存在一定差距。最突出的表现就是迄今为止我国尚未在宪法中对多党合作和政治协商制度及其组织形式人民政协作出专门的条款规定，也没有专门的法律来调整政党关系、规范多党合作和政治协商制度，而我国政治体系和政治运行中的其他基本要素，包括人大、政府、法院和检察院，其地位、职能、作用、活动原则及其相互关系，不仅宪法作了集中的规定，而且制定了专门的基本法律来规范和调整。多党合作和政治协商制度在制度化、法律化方面这种较为滞后的状态，应该得到尽快地改变，以适应新阶段中国特色社会主义民主政治发展的制度化和法治化趋势。

二、多党合作和政治协商制度是否需要进一步法律化

政党制度的法治化总的来说主要体现在两大层面上：一是宪法的规范，二是在普通法层面制定专门的政党法律或法规。

宪法的规范无疑是最根本的规范。宪法对政党制度的规范通常有两种形式。一种是在成文的宪法典中进行明确规定，其内容主要涉及公民组织政党的自由权利、政党的政治功能、政党地位及相互关系、政党组成及活动限制，乃至明确规定实行何种政党制度。例如：意大利宪法第19条规定，为了按照民主原则参与决定国家政策，一切公民均有自由组织政党的权利。法国宪法第4条规定，各党派和团体得以自由地组织和进行活动，但必须遵守国家主权原则和民主原则。俄罗斯宪法第13条规定，俄联邦承认政治多样性和多党制；所有公众社团在法律面前一律平等。我国宪法则在序言中确认了中国共产党的领导地位和实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。另一种是宪法惯例，即政党的政治活动、政党与国家政权的关系等等，主要不是通过成文法律而是通过惯例来调整。例如：美国的总统选举，根据宪法的明文规定，政党和选举没有直接关联，但实际上是由民主党和共和党两党控制，即民主党和共和党分别（通过预选）提出总统候选人进行竞选，胜者当选总统；在英国等议会制国家，内阁由国会的多数党组成，其领袖出任首相；等等。在中国，多党合作和政治协商制度的运行也形成了一些宪法惯例，例如：国家的大政方针和有关重大问题，首先由中国共产党同民主党派和各界人士进行协商，形成统一意见，然后再按照法律程序由人大决策、政府执行；全国政协同全国人大同期举行，政协委员列席人大会议；等等。在当代世界各国，宪法对政党、政党活动和政党制度的规范，大多是两种形式兼有。

制定专门的政党法律对政党和政党活动进行调整和规范是当代政党制度法律化的一个重要趋势。例如德国，鉴于“二战”期间纳粹专横和希特勒独裁对民主制度的严重破坏和给全世界带来的巨大灾难，于是在战后非常重视政党立法，于1960年代制定了世界上最早同时也被认为是最为完备和成熟的政党法即《关于政党的法律》。迄今，世界上已经有几十个国家制定和颁布了政党法。如果说宪法的有关规定提供了政党、政党活动和政党制度的基本原则，那么专门的政党立法，包括基本法律和单行法规，则把宪法确定的原则具体化，提供更为明确和全面的规范，从而进一步推进政党活动的制度化、规范化、法律化进程。

我国的多党合作和政治协商制度是否要进一步法治化以及如何推动和实现这一进程，这在理论界一直存在不同意见和观点。第一种观点认为，我国的多党合作和政治协商制度的一个突出的特点就是它的政治性而非法律性，事实上我国过去主要通过处于领导和执政地位的中国共产党的方针、政策以及政协章程等从政治上对多党合作和政治协商进行规范是成功的，已经形成了比较健全和稳定的制度和运行机制，目前处于一种良好的运行状态，同时宪法也对这一制度进行了确认，没有必要在宪法中作进一步的规定，更没有必要制定专门的政党法。相反，如果把多党合作和政治协商制度法律化，反而会造成我国整个政治体制和政治运行的混乱。第二种观点是，为更好地发挥多党合作和政治协商制度在我国政治生活中的作用，并保证它长期稳定发展，需要进一步实现这一制度的宪法化。目前我国宪法只是以叙述的方式将多党合作和政治协商制度及其组织形式人民政协写进了序言，这是远远不够的，应该在宪法正文中制定专门条款加以规定，赋予其明确的宪法地位并规定其活动的基本原则。但不需要制定专门的政党法，因为在现代政党政治中，政党法并非开展政党活动和确立政党制度的必要前提，目前在世界上制定和颁布了政党法的国家也只是少数，政党政治发达的西方国家除德国以外，都没有制定专门的政党法，考虑到我国多党合作和政治协商制度形成和发展的传统，制定政党法在我国更没有必要。第三种观点则特别强调制定政党法的必要性，认为在我国依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下，实现政党活动、政党关系和政党制度法治化，有必要制定专门的政党法律。有了政党法，在法制范围内规范政党活动、处理党际关系、实现多党合作才具有可操作性，从而也才能为多党合作和政治协商提供更切实的保障。

笔者以为，为适应我国民主政治法制化的趋势，必须解放思想，进一步推进多党合作和政治协商制度的法律化进程；实现多党合作和政治协商制度的法律化，首先要体现在宪法层面，即在宪法中用专门条款对多党合作和政治协商制度进行规定，然后在条件成熟时可考虑制定专门的政党法律，为多党合作和政治协商提供进一步的操作规则。其理由主要有下述三个方面：

第一，从政党制度与宪法的关系看，现代政党和政党制度本身就是宪法的产物，只有当一个国家有了宪法，人民才有了结社自由，也才有建立政党的权利。而政党和政党制度的产生和发展，又要受宪法的调整和规范，政党和政党制度宪法化是现代民主政治的一个带有规律性的普遍现象。尽管宪法对政党活动的调整在很多情况下是通过惯例来实现的，但这并不意味着对成文规定重要性的否定。实际上，宪法的成文化是宪法发展的主要趋势，而当代世界各国的成文宪法多数（约三分之二）都涉及到有关政党的内容。我国学者在一项有关政党法律制度的研究中就明确列举了75个国家（地区）宪法中的政党条款。［3］因此，在宪法中制定专门的政党条款对政党活动进行调整和规范是与当代政党和政党制度宪法化的普遍趋势相适应的。尤其是，在我国的政治传统中，宪法惯例的约束力历来比较低，加上中国共产党在我国政党制度和政治生活中具有特殊地位和影响，对多党合作和政治协商制度的宪法规范条文化就更显必要。

第二，从我国的实际情况看，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，在当代中国的政治体系中具有十分重要的地位，但这没有在宪法中得到应有体现。众所周知，全面确认和规范国家的社会制度和政治制度是宪法的一个基本任务，也是其主要内容之一，我国宪法作为社会主义类型的宪法就更是如此。从实际的情况来看，我国宪法在总纲中集中规定了我国的社会制度和国家制度，包括社会主义的根本制度、人民民主专政的国体、人民代表大会的根本政治制度，以及民族区域自治制度，等等，但唯独对共产党领导的多党合作和政治协商制度及其组织形式人民政协，没有作出专门的规定，而只是以叙述的方式写在序言中。这一方面对宪法本身来说是一个缺陷，即没有能够全面规范我国的基本政治制度；另一方面又使多党合作和政治协商制度在实践中的运行缺乏充分的宪法依据，而难以发挥出应有的作用。

第三，就制定专门的政党法而言，尽管当代世界各国颁布了政党法的只是少数，但如果我们注意到世界上第一部政党法的问世只是1960年代后期的事情，距今还不到50年的时间，已经有几十个国家颁布了政党法，就不能不承认这是现代民主政治发展的一个重要趋势，也是现代法治的一个基本走向。我国作为一个存在众多党派、实行共产党领导的多党合作和政治协商制度的国家，在宪法规定的基础上制定一部专门的政党法律，一方面可以为中国共产党的领导和执政提供更确切的法律依据，进一步把党的执政活动纳入法治轨道，真正做到依法治国，另一方面又可以为处理党际关系和民主党派维护自身权利、在法律范围内实现与共产党的合作以及参政议政提供基本准则。这对多党合作和政治协商制度的进一步健全、完善和发展应该说是有益的。当然，制定专门的正党法律是十分复杂的事情，必须谨慎行事，一定要经过充分的调研、论证和立法准备，在条件完全成熟时付诸实施。

三、多党合作和政治协商制度法律化的实施

我国多党合作和政治协商制度的进一步法律化，应该主要体现在宪法层面。那么如何实现宪法对多党合作和政治协商制度的规范？根据多党合作和政治协商制度在我国政治生活中的实际地位和作用，以及我国宪法在结构和体系上的特点，笔者的意见是，通过宪法修正案，在现行宪法总纲中增加规定一条，专门对多党合作和政治协商制度及人民政协进行规定，内容主要应包括对这一制度本身及中共所提出的实施这一制度的基本方针的确认，对中国共产党的领导和执政地位、各民主党派的合作和参政地位的确认，明确规定各党派享有宪法范围内的政治自由、组织独立和法律地位平等的权利，对人民政协的组织、活动和政治协商、民主监督、参政议政的基本职能进行原则规定。此条新的规定可考虑作为宪法第四条放在原规定的第三条之后，因为我国宪法第一条是对人民民主专政的国体和社会主义根本制度的规定，第二条和第三条是对人民代表大会的根本政治制度及其组织和活动的基本原则的规定，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为与人民代表大会制度并列的基本政治制度，对它的规定理应紧接对人大制度的规定之后。原来的第四条是对我国的民族关系和民族区域自治制度的规定，可顺延为第五条，后面的条款依此类推。

实现多党合作和政治协商制度及其组织形式人民政协的宪法化，有两个问题需要明确。

一个是人民政协的性质问题。在以往修改宪法的过程中，有人主张宪法对政协性质的规定，应该“把全国政协作为上院，具有监督政府和从事外交活动的权力。把全国人大作为下院。”［4］这个观点实际上在理论界至今仍然有影响，但笔者认为这种意见有欠妥当。其一，提出这一意见的初衷显然是为了使人民政协在我国的政治生活中发挥更大的作用，但改变人民政协性质，把它纳入国家政权体系，并非其发挥作用的必要前提，也不能必然保证它发挥更大作用，相反，其原有优势的丧失则不可避免。其二，我国以人民代表大会为核心的政权体系和权力运作，具有独特的优势和长处，并且在长期的发展中已经形成了比较稳定的运行机制，把政协纳入国家政权体系，是对人民代表大会制度的一个带有根本性的改变，这势必会造成国家权力运行乃至整个政治生活的混乱，并且在短期内难以改变。其三，我国的政治体制从总体上看包括政权体制和政党体制两个基本方面，前者的主体是人民代表大会制度，后者的主体就是多党合作和政治协商制度。很显然，把人民政协作为上院纳入国家机关体系，一方面使多党合作和政治协商制度失去原有的物质载体和组织形式，从而出现生存和发展危机，另一方面又造成我国整个政治体制严重失衡，从而导致运行障碍。

另一个问题是要不要把人民政协的基本职能特别是民主监督的职能在宪法中加以规定。持反对意见者认为，民主监督主要是就政治方面和党派关系而言的，把它写进宪法就变成一个法律问题，会造成政协同人大、政府的关系复杂化和权力关系的混乱。这种看法实际上是把政治协商制度的宪法化与人民政协的国家化混淆起来了。把人民政协作为上院使其国家机关化如前所述是不切实际的，但是，在宪法中对多党合作制度和人民政协进行规定，主要是强化它的宪法地位，同时规范其活动，而不是要改变其性质和发挥职能作用的方式。宪法确认人民政协的民主监督职能，只是使这一职能和作用的发挥有了宪法保障，使其具有应有的约束力，但这种监督的性质并没有改变，仍然主要是适用于党派之间，对国家机关及其工作人员的监督仍然是一种民主监督，采取与政协性质相适应的意见、建议和批评方式，而并不会因为宪法的确认和规定就必然会变成权力性监督或者法律监督。所以，以此为理由反对宪法对人民政协的职能进行确认是站不住脚的。

［1］邓小平文选（第2卷）［M］．北京：人民出版社，1994．146．

［2］江泽民文选（第2卷）［M］．北京：人民出版社，2006．28-29．

［3］何力平．政党法律制度研究［M］．哈尔滨：黑龙江人民出版社，2003．162-211．

［4］全国人大常委会办公厅研究室政治组．中国宪法精释［M］．北京：中国民主法制出版社，1996．86．