公共政策视阈下的利益协调研究综述

文/韩欢欢，张仲涛（..南京工业大学法律与行政学院，江苏南京 86）

一、关于公共政策的定义

研究公共政策首先要对公共政策的定义有个相对明确的界定，而国内外专家学者根据自己研究公共政策的角度、功能以及目的的不同对公共政策有着各种不同的解释，大体上可以归纳为以下三类：

(一)“价值分配”型定义

美国学者戴维·伊斯顿认为公共政策是政府对全社会的价值作权威性的分配。［1］拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。［2］这类定义强调公共政策的实质是分配，分配的内容是价值，这种价值不仅包括资金、实物，还包括服务、权力、荣誉等有价值的东西，分配是面向全社会的，分配的行为和结果具有权威性，向谁分配价值、怎样分配价值，不仅反映公共组织的公共政策能力，而且在一定程度上反映了公共政策的本质。

(二)“活动过程”型定义

以詹姆斯·安德森、费里德里奇为代表，提出以“活动过程”为中心内容的界定。如安德森认为，公共政策是政府的一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者为处理某一问题或事务采取的。这一过程是有着明确活动方向的过程，是政府官员的活动过程。［3］卡尔·费里德里奇认为公共政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划地活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某一个既定的目标，或达到某一既定的目的。［4］这类界定强调公共政策是政府为解决特定社会问题以及调节社会利益关系而采取的政治行动过程，包括决定、实施等环节在内的具有连续性的活动过程。

(三)“法律规则”型定义

以威尔逊和国内学者为代表，提出以法律、规则为中心内容的界定。如美国学者伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，而由行政人员执行的法律和法规。［5］陈振明教授认为，政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务与一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等的总称。［6］陈庆云教授认为，公共政策是政府、非政府公共组织和民众在对社会公共事物共同管理过程中所制定的行为准则或行为规范。［7］张金马教授认为，公共政策是党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。这类定义强调的是公共政策是由政府或其他团体为实现一定的社会目标而制定的用以引导和约束人们行为的法律和规则。［8］

上述三类有关公共政策的定义，既有差异性，也具有共同性。其共同性在于，都强调公共政策是为了解决社会问题的活动。其差异性在于，有的人侧重于公共政策的价值目标方面；有的人更重视公共政策的活动过程；有的人较多地关注公共政策的法律规则方面。纵观上述观点，尽管学者们的侧重点、出发点不同，但是他们都揭示了公共政策的一般要素，即公共政策的制定主体、目的、表现形式、功能等。

戴维·伊斯顿认为，公共政策是政府对全社会的价值作有权威的分配。利益是人们的各种需要及其满足，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关，”［9］利益及利益关系是人类社会活动的基础，政府的基本职能，就是对利益进行权威性的分配，而公共政策就是政府进行利益分配的主要形式。当然，戴维·伊斯顿更强调公共政策的分配作用，而笔者认为公共政策的功能绝不仅限于分配上。政府分配利益是一个动态过程，分配的基础是政府选择利益和综合利益；分配的关键是落实利益。从社会公共利益中，由利益选择到利益综合，由利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。公共政策的过程取向，是与这种利益取向完全一致的。综合陈庆云教授与戴维·伊斯顿的观点，笔者认为公共政策是国家机关、政党及其政治团体为实现公共利益，通过一系列谋略、法令、措施、方法、条例等规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南对社会中各种政治、经济、文化利益进行协调的过程，整个过程包括了利益选择、利益整合、利益分配、利益落实四部分。

二、公共政策的特点与功能

公共政策是政府在一定历史时期为实现一定目标而制定的行为准则。它既是一种手段和策略，又是一种准则和规范。公共政策是政府管理社会的工具，其本质是对社会公共利益的权威性分配，这是由公共政策的特点与功能所决定的。

（一）公共政策的特点

刘昌雄在《公共政策：涵义、特征和功能》一文中对公共政策的特征作了专门的研究，其文中的一些见解具有一定的参考价值：“规定和把握公共政策的特征须遵循两个原则：一是从公共政策的本质出发来理解公共政策的特点，因为事物本质属性的外在表现便是事物的特征。二是必须紧扣不同类型、不同社会的公共政策的现实状况”。基于这两条原则，他认为公共政策有以下特征：权威性、公共性、选择性、多样性。［10］

岳海鹰在《构建社会主义和谐社会发挥公共政策协调功能》认为公共政策具有以下特性：公共性、政治性、权威性、原则性、非营利性、普遍性。文章强调正是由于公共政策所具有的这些特性，才能使其充分自身特有的功能，推动和谐社会宏伟目标的实现。也就是说，上述特性是公共政策在构建和谐社会进程中充分发挥其引导、管制、分配、象征和协调功能的前提和保障。［11］

钮菊生在《论现代公共政策的功能与特点》一文中对公共政策的特点也有论述，他认为公共政策具有它自身所特有的特点：首先，现代公共政策具有鲜明的政治性的特点；其次，现代公共政策具有灵活的原则性的特点；第三，现代公共政策具有相对的稳定性的特点”。［12］

以上对于公共政策特点的探讨，尽管表达不一，但均肯定了公共政策的一般特征。笔者认为，公共性是公共政策最突出的特征，是公共政策运行的出发点和归宿，是评判一切公共政策的基准性价值。因为公共政策存在的意义是为整个社会的生存和发展服务的，而非专门为社会某一部分群体服务。学者们对公共政策公共性涵义的探讨众说纷纭，为了更好地理解公共政策的公共性，笔者从主体、价值观、手段和客体等方面阐述公共政策的公共性。

1.公共政策主体——公共权威组织的公共性。公共政策的制定者是国家公共权威机构，国家、政府和各种公共组织构成了传统意义上的公共政策的主体。公共政策主体的公共性表现为它们是社会上最大部分人利益的代表。公共权力机关是公众个人权力让渡的结果，是维护社会公正和弥补市场不足的制度性工具。

2.公共政策目标与价值——公共利益的公共性。与市场机制追求效率的目标不同，公共政策作为一种弥补市场不足的制度安排，它的目标和价值观更多的是体现在追求社会公平、正义、民主，承担社会责任，实现社会公共利益等等。最重要的是，公共政策价值观的公共性体现在追求和维护社会公共利益上。公共政策关系到广大人民群众的利益，它是公众选择的结果，而不是个人谋取私利的工具。

3.公共政策手段——公共权力的公共性。公共政策的推行需要借助于公共权力。按照社会契约论的观点，公共权力是人们出于维护社会公共利益和维持社会公共生活秩序的需要，从个人权力中让渡出部分权力而形成的。公共权力来源于公众，公众是公共权力的所有者，作为一种大众的共同权力，它是一种“公意”的体现，凝聚和体现着公共意志的力量，公共权力的公共性有效地维护了公共政策的公共性。

4.公共政策指向对象——公共问题。公共政策是针对公共问题而产生的，也就是说公共问题是公共政策的对象和逻辑起点。在实际生活中，国家的公共政策通常包括国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务，无疑这些公共事务都具有鲜明的公共性。公共问题的公共性是体现在这些问题关系到社会整体或一部分人的切身利益，而不仅仅是单个人或单个单位的利益，而且这些问题需要政府代表人民运用公共权力去解决。

（二）公共政策的功能

公共政策的功能就是指公共政策所能发挥的作用和公共政策所具有的意义。目前，学术界对公共政策功能的表述并不一致。有的归纳为导向、调控和分配功能；［13］有的归纳为引导、调控、分配、管制四项；［14］有的依据公共政策作用的对象，将其功能归纳为三种，即替代功能、规范功能、推动功能；［15］有的通过公共政策在执行中所产生的实际效果和影响，认为公共政策有目标导向、法律规制、利益协调、政治象征以及社会发展五个方面的功能；［16］有的归纳为导向、控制、协调、管理、分配、规范、中介、监督、再生和动力功能等；［17］有的归纳为制约性、导向性、管理性和象征性功能。［18］

笔者在综合国内外学者的理论基础上认为协调功能是公共政策协调利益关系所发挥的最重要功能。在现实中总是存在着利益分配不均的情况，因而政策的制定者就要合理协调不同社会阶层、不同经济团体之间的利益关系，充分发挥公共政策的协调功能，使公共资源在不同的社会群体、阶层之间实现公正、合理的分配。公共政策就是这样通过有意识地调节人与人、人与社会、人与自然之间的关系，以达到公共利益的均衡合理分配，保证社会健康有序地发展。公共政策作为政府调节社会利益关系的有力工具，唯有充分发挥其应有的功能，才能保障利益均衡的顺利实现，使社会资源的分配能为社会各群体、阶层所满意和接受。因此，注重发挥公共政策的协调功能就显得尤为重要。

三、公共政策视阈下协调利益关系的思路与对策

当前，我国贫富收入差距扩大，不同利益群体间的利益冲突显性化、复杂化。这些都是不争的事实。那么，能否通过制订和实施有效的公共政策，整合不同阶层的利益要求，将社会利益冲突控制在不影响社会稳定的范围之内，避免利益冲突引发大规模的群体事件，是当前建设和谐社会过程中各级政府面临的一个严峻挑战。这就需要通过优化公共政策过程，增强政策过程的开放性、回应性、协商性，使政策的制订、实施成为一种缓解、平衡利益冲突的长效机制。

岳海鹰在《构建社会主义和谐社会 发挥公共政策协调功能》一文中介绍了增强公共政策的协调功能的途径：一是政策目标的设立应聚焦于关系到国计民生的基础性、全局性问题；二是积极转变思想，将“以人为本”的价值取向贯穿政策过程始终；三是增强政策过程的公开度，建立健全通畅的利益表达机制，扩大决策中的公民参与；四是政策评估社会化，实现公共政策的良性循环；五是增强公务员的政策技能，提高公务员的综合素质。［19］

徐增辉在《和谐社会与公共政策利益协调机制研究》中指出在一个利益主体多元化的社会，社会的和谐有赖于保证社会利益协调的制度安排，政府的公共政策在其中发挥着重要的作用。当前，需要通过培养发展多元化的社会组织、健全多层次的利益表达机制、健全公共政策制订的民主协商机制以及建立公共政策的损益补偿机制等途径来推进社会主义和谐社会的建设。［20］

王春福教授在《和谐社会与公共政策的利益协调机制》一文中强调公共政策是政府用来协调社会利益关系的重要手段。要有效地发挥公共政策在协调社会利益关系中的作用，必须完善公共政策的利益协调机制：首先，要健全利益表达机制；其次，要健全利益导向机制；再次，要健全利益整合机制；最后，要健全利益约束机制。［21］

王里从发挥公共政策活动的利益协调功能的角度出发探讨了相关思路与对策：“公共政策活动利益协调功能在构建社会主义和谐社会中发挥着重要的作用，但不意味任何公共政策活动必然起着引导利益观念、协调利益冲突、整合利益分化和分配社会利益价值的功能，公共政策活动利益协调功能的发挥依赖于公共政策活动利益协调机制的完善，这就需要：（1）健全公共政策活动的利益表达机制；（2）健全公共政策活动的利益妥协机制；（3）健全公共政策活动的利益相关者的参与机制”。［22］

黄子建和申永丰在《和谐社会视角下公共决策利益协调机制的优化》一文中认为“在社会主义市场经济条件下，我国公共决策机制走向科学化、民主化的进程还比较慢，还存在决策信息沟通渠道不畅、公众参与力度不够、决策程序不够规范等问题。为此，公共决策需要从以下几个方面进行积极探索：完善科学决策机制；建立多元利益表达机制；健全利益导向机制；理顺公民参与机制；健全利益监督约束机制”。［23］

刘伟忠从公共利益的视野中提出了多元利益均衡的新思想，“在和谐社会的构建过程中，公共政策必须控制强势群体对政治资源的垄断，培育弱势群体拥有自己的利益代表，加强其话语能力的形成。如果公共政策过程能够以对多元利益的均衡协调为导向，使政策过程成为一种实现社会利益均衡的过程，在政策过程中理解、包容、整合各种利益诉求并寻求共识，则公共政策过程才能真正输出和谐的政治产品”。文章从不同角度提出具体措施：从实践操作层面上来讲，要使公共政策过程真正实现多元利益的均衡协调，最重要的是要建构完善的利益表达机制，使各种利益诉求都能够上升到利益协商和对话的平台；从政府的角度来看，就是要把利益冲突控制在体制内解决，利用代议方式、信访方式、咨询方式、公示方式、听证方式、乃至司法审判方式对多元利益进行均衡和协调。要使社会公众充分信赖体制内利益协调与均衡的能力，从而避免因寻求体制外的利益冲突解决方式而有碍和谐社会的构建；从社会的角度来看，就是要充分发挥社会中介组织的作用，建立对相关政策的公众利益诉求的收集机制，广泛征求公众意愿，推动公众的政策建议进入政策议程的常规程序，优化公共政策过程。另外，要承认利益集团在中国业已存在，并引导其发挥利益表达的作用，但是要注意控制特殊利益集团对于公共政策过程的影响。［24］

杨茜和刘颖两位学者共同论述了公共政策制定中的利益冲突与协调，文章指出利益冲突不可避免，需要从制度设计上为公共政策的制定提供一个良好的制度框架和公共政策决策机制，从而实现具有社会分享性的公共利益、具有组织分享性的共同利益和具有私人分享性的个人利益的有效协调。同时指出完善政策制定中利益平衡实现的有效机制：（1）构建完善的政策制定机制，包括制定政策要充分考虑到各方的利益和通过政府体制改革建立法治政府两个方面；（2）建立和完善利益表达机制。首先，要确实保障保障政府及其工作人员合理的自身利益诉求，满足其生存和发展的基本资源和条件。其次，要完善各利益群体参与机制，公共政策制定主体在政策问题界定、信息收集等方面保持畅通的沟通渠道，积极鼓励各个阶层的利益表达；（3）建立和完善利益协调机制，在对公共利益总体把握的基础上，对各种利益有一个综合的考量，对直接利益与间接利益、现实利益与未来利益、长远利益与短期利益、既得利益和既失利益有一个全面整体的认识和把握，协调各种矛盾，从而保证公共政策的有效制定，保证公共利益的实现；（4）建立有效的约束、监督机制，充分发挥立法机构、司法机构、行政机构内部、公民个人、大众媒体的监督制约作用，以保证公共政策的制定符合公共利益。［25］

卢燕、钱再见在《论和谐社会视域下的公共政策制定》的文章中提出了在构建和谐社会中公共政策制定应遵循的原则与对策。作者指出，实现“和谐”的公共政策制定应该遵循公平与效率并重的原则、公共利益导向原则和规范化原则。“和谐”的公共政策制定，要以上面三个原则为切入点，针对我国现状，抓住问题的主要矛盾，要着重解决当前我国公共政策中面临的两大难题即弱势群体和公民参与，从而建立“和谐”的公共政策制定体制，最终实现民主法治、公平正义的和谐社会。文章强调，关爱弱势群体首先要解决就业问题，要将扩大就业、降低失业率作为最基本的政策目标；其次，要解决收入分配矛盾，强化对低收入群体的保护；再次，转变政府职能，加强法律法规建设；最后，要加快社会管理体制改革，建立有效协调各阶层利益的机制。在公民参与方面，文章认为，公民可以通过公共政策旁听、公共政策听证、公共政策调查、政策研讨会和赛博参与到公共政策的制定中来。［26］

我国理论界在近几年的研究中肯定了公共政策在协调利益关系的作用并探讨了在公共政策的视阈中协调利益关系的思路与对策。总的来说，其研究成果是非常值得肯定的，但笔者认为，目前的研究成果在完善公共政策协调利益关系方面的对策探讨不足，缺乏从完善利益分配制度的角度进行合理设计。

公共政策整个过程包括了利益选择、利益整合、利益分配、利益落实四部分，收入分配政策是公共政策利益分配中的重要组成部分。调整社会不同成员和群体间的利益分配，规范和调整全社会的收入分配政策，并实际保证这些政策能够得到实施，是政府的重要职责。2005年5月，在北京《财富》全球论坛上，全国人大常委会原副委员长成思危提出三次分配理论：初次分配一定要讲效率，就是要让那些有知识、善于创新并努力工作的人得到更多的报酬，首先要富裕起来；二次分要讲公平，政府利用税收等手段来帮助弱势群体，建立全面、系统、适度、公平和有效的社会保障体系；三次分配要讲社会责任，富人们应当在自愿的基础上拿出自己的那部分财富，帮助穷人改善生活、教育和医疗的条件。只有通过三次分配，我们才能构建一个和谐社会。［27］由此可见，完善三次分配领域的收入分配政策是公共政策协调利益关系的重要环节。为了保证初次分配领域的公平、合理，必须防范和纠正不正当竞争、制止垄断、创造公平的平等竞争的市场秩序，以及保证劳动者的身份自由和择业的自由等；在再次分配领域，应健全税收制度和社会保障体系，宏观协调所与社会成员之间的利益，实现社会生活的公平和对人权的保障。针对高收入人群，制定相关税收制度，同时改进税收征管的方法和手段，严厉打击各种偷、漏、逃、抗税的行为，必要时果断开征消费税和遗产税。除此之外，政府还必须制定一系列社会保障政策，来保障再分配领域所无法解决的分配死角，如弱势群体的社会保障问题，养老保险问题。在第三次分配领域，这需要依靠国家的政策鼓励和对社会道德体制的建设。政府可以发动新闻媒体，加大力度宣传慈善事业的发展，进一步培养公民的责任感；组建慈善性基金，免除捐款的所得税，并为基金会的运作制定完善的法规体系；加强慈善组织的能力建设，提高慈善组织的社会地位。

通过以上分析，我们可以看出，我国学术界对公共政策协调利益关系进行了大量研究，并取得了丰硕成果。学者们从不同的视角出发，探讨了公共政策的涵义、特征和功能，肯定了公共政策在协调社会利益关系方面所具有的内在合理性和必要性，提出了在公共政策视阈中协调利益关系的思路与对策。其中不乏较有力度和深度之作，它们无疑推动了我国利用公共政策协调利益关系问题的研究。但是，目前的研究成果也存在明显的不足，公共政策的本质是对社会公共利益进行权威性的分配，显然分配政策是公共政策最重要的组成部分。而学者们几乎毫无例外地没有提出如何完善我国在分配领域方面的公共政策进行利益协调，由此可见，从利益分配角度完善公共政策协调利益关系有待进一步研究。在社会利益主体多元化、社会利益结构失衡、强弱群体分化明显、政府面临的协调社会利益关系的任务非常艰巨的情况下，根据公共政策协调利益关系所具有的独特作用，利益协调应成为公共政策研究的基本视角。

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