地方“治理盆地”中的现实困境与突破路径——以利益关系为视角

文/鹿 斌（苏州大学政治与公共管理学院，江苏苏州 215123）

一切政治现象都首先来自地方，地方是国家繁荣发展的平台，是国家和谐稳定的前沿。对于像中国这样超大型的后发国家来说，地方治理对于国家整体现代化的重要意义不言而喻。但在当下，地方社会发展尚不成熟，在地方治理中，还存在一些治理不到位、不协调、不明显的空间或领域，相较于整个地方治理空间处于“低洼”之处，明显滞后于整体的治理水平，给地方治理带来诸多困境。

一、地方“治理盆地”及现实困境

地方治理中出现的治理“低洼”之处，亦称“治理盆地”。简言之就是治理低效或失效形成的特定空间。其具体表现：一是治理“落差”明显。从整体来看，“治理盆地”作为治理空间中的“低洼”之处，与其它的治理空间形成明显的治理“落差”，由此产生一种高低势能，易于引导治理资源从其他治理空间向“治理盆地”不断流动和聚合；二是治理主体单一，在“治理盆地”中，仍然以政府为单一主体，垄断公共权力，排斥公民、第三部门等多元主体的参与，治理“行政化”色彩过于浓厚；三是治理网络断裂，由于作为网络节点的多元主体缺失以及政府垄断，因而治理网络的建立只存在政府与非政府主体之间的纵向联系，缺少平等主体之间的横向扩展，导致治理网络的横向断裂；四是资源投入“错位”，在“治理盆地”中，由于政府的主导地位，因而侧重于政治资源的投入，并且还惯于利用政治资源替代经济资源和文化资源，造成治理依赖政府、运行依赖权力、效果依赖政策的现象；五是利益双重失衡，由于治理主体、治理网络、治理资源等方面所存在的问题，造成个人利益缺乏实现路径，公共利益难获足够重视，个人利益与公共利益丧失互动渠道，从而引发利益的双重失衡。

“治理盆地”现象是转型期地方治理过程中出现的必然产物，从系统论的角度讲，它是当下政治、经济、社会等各个不同领域相互作用的结果。极大地阻碍和延滞了整个地方治理空间的平衡稳定，造成现阶段治理模式的三重现实困境：

1.低效化。一方面是治理“落差”的存在使得其它治理空间中的各种资源和要素因势能的作用，不断向“治理盆地”流动和聚集，造成其它治理空间资源流失、效能下降，并且进一步拉低整个地方治理空间的效能水平，造成整体低效化。另一方面是“治理盆地”特定空间中治理主体单一、治理网络断裂、资源投入“错位”、双重利益失衡等消极因素的存在，致使公共权力分配不均、主体关系协调失序、利益空间重叠交叉，引发治理低效甚或失效，加剧局部低效化困境。

2.失衡化。地方治理是各领域相互依存、相互融合的完整系统，因而，多元空间的治理平衡是推动社会深入发展的关键因素。从治理空间的整体来看，“治理盆地”作为治理空间中的“低洼”之处，在各治理空间“齐头并进”、协调互融的过程中明显处于落后位置，与整体相脱节，致使整体治理失衡。更重要的是，根据“木桶理论”分析，治理主体往往会加大对“治理盆地”的资源投入，以求实现治理平衡，但是，过度地资源投入和吸收，有可能超出本空间的资源承受、协调和转化能力，不仅“难以消化”使资源大量浪费，而且制约其它治理空间的深入发展，造成局部失衡。

3.极端化。“治理盆地”作为地方治理中的异化空间，在其治理方式和行为上正常逻辑运用往往很难奏效，因而易于产生超常规、极端化的治理倾向。一方面是治理空心化，由于治理主体单一和治理网络断裂，政府在面对“治理盆地”中大量的、持久的、错综复杂的社会矛盾时，往往力不从心，因而就通过“形象工程”、“面子工程”等进行表面工作，难以实质性推进；另一方面是治理极权化，从政府来看，其扮演强势角色，拥有垄断地位，在常规手段无法解决问题时，往往会利用简单、粗暴的极权化方式强行解决，实现行政目的。从公民来看，其扮演弱势角色，拥有社会基础，当自身利益受到侵害时，往往会临时性、瞬间性聚集形成有力的社会群体，采用超常规手段对抗政府，也即群体性事件。因此，不论是政府还是公民，都会在“治理盆地”中造成治理极端化困境。

“治理盆地”现象所造成的三重现实困境并不是彼此孤立而是相互融合的，低效化加剧了失衡化，失衡化推动了极端化，而极端化反过来又深化了低效化，形成治理困境的恶性循环，进一步加深三重困境的深度和广度，给现阶段地方治理带来了巨大障碍。因此，有必要对其进行深入分析，探究产生的根本原因。

二、地方“治理盆地”困境产生原因暨利益关系分析

地方“治理盆地”的形成以及对地方治理产生的三重困境是由现阶段社会中多重因素共同作用的结果。但是，马克思认为，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益相关，”［1］并且“思想一旦离开利益，就一定会使自己出丑。”［2］可以说，利益关系是社会生活中普遍存在的一种根本关系，是一切社会矛盾的根源，是社会不稳定的最根本诱因。因此，有必要从利益关系角度深层分析地方“治理盆地”困境产生的原因。

1.利益主导是困境产生的先导因素。在地方“治理盆地”中，利益观念随着市场经济的确立与发展渗透于社会的各个层面，成为各治理主体最广泛、最基本、最直接的追求目标，也成为决定其行为的价值原则和标准。利益主导有积极的一面，可以促进社会成员对物质利益的欲求，实现公共和个人资本的积累，为社会的深入发展奠定物质基础。但是，其消极性影响同样不可忽视。从地方治理主体角度来看，首先，地方政府以利益观念为主导，追求地方利益的最大化，“在国家和地方政治共同体之间存在冲突的问题上，地方政府倾向于牺牲国家利益。”［3］这种利益导向引发自身角色的错误定位，由服务者变为经营者、由创利者变为争利者、由公利者变为私利者，进而使其存在企业化运作、产业化执法、效率化评判的行为倾向，严重忽视地方利益关系需要公平、正义等公共精神的引导和润滑以及法律、制度等规则的界定和规范；其次，民众以利益为主导，追求个人利益的最大化，阻碍了身份由市民向公民转变、人格由依附向独立转变、地位由服从向平等转变，使公民权利、参与动力、责任义务等政治性利益相对忽视，难以构成地方治理的社会主体；再者，第三部门以利益为主导，重视特定群体利益最大化，但弱化了自身本质价值的有效实现。作为独立性公共组织，其本质价值在于充分发挥公共平台和独立载体的作用，塑造公民的公共性和独立性，培育社会自治能力，从而将分散的社会力量有机整合，拓展公共空间，在彼此互动中增强社会凝聚力。政府、民众和第三部门在地方治理中以利益主导为行动理念和行为原则，偏离正确的治理轨道，造成利益关系异化和扭曲，成为现阶段地方治理困境产生的先导因素。

2.利益封闭是困境产生的基础因素。随着市场经济发展和利益空间拓展，政府、公民、第三部门等多元利益主体，应当存在着利益竞争、利益合作、利益尊重、利益共享等复杂而有序的利益关系。但在地方“治理盆地”中，各利益主体过于重视自身利益最大化，形成相互隔离、相互封锁、相互敌视、相互隐匿的封闭状态，致使公共利益空间逐渐解体和分散。从政府来看，“公利性应是其本质属性，离开了这种公利性，政府就从根本上失去了存在的必要性与合法性。但是，地方政府为造福一方，追求地方利益的最大化，容易导致政府自利性的发生和扩大。”［4］包括地方政府自利、政府部门自利、组织成员自利三个方面；从公民角度来看，一方面“市场经济的发展拒绝政府对社会资源的垄断，促使市场主体自由追逐个人利益，从而形成利益分散化、独立化的倾向”［5］；另一方面，由于经济转轨尚不彻底，计划经济条件下形成的公民间横向利益分割结构凭借其惯性依旧制约现阶段公民之间利益关系的培育，碎片化现象依然明显；从第三部门来看，作为市场经济中的非盈利组织，是为特定群体谋取利益而出现，虽然其服务对象以群体为主，但在为特定群体谋利的同时也意味着对其他群体的排斥，进而分割不同群体之间的利益联系，从群体上形成利益的封闭性。地方“治理盆地”中的利益封闭性，使治理中所投入的大量资源被各个利益主体独自“消化吸收”，成为个人资本的单一积累，难以形成社会共享的共同资源。公共空间中资本的瓜分和枯竭使资源投入无法获得再生价值，进而制约治理效果的充分发挥，导致地方治理困境的出现。

3.利益共振是困境产生的核心因素。“共振”一词源于物理学，它是宇宙间最普遍和最频繁的自然现象之一，其原理简单地说就是两个振动频率相同的物体，当一个发生振动时，引起另一个物体振动，并以此产生巨大的破坏力。产生“共振”的两个重要条件就是富于弹性和频率相同。基于对“共振”原理的理解，可以发现，地方“治理盆地”中政府与民众的利益关系与此类似，且长期累积、普遍存在，成为地方治理困境形成的核心因素。市场经济的持续发展推动地方治理空间中利益结构发生深刻变化，经济利益、政治利益、文化利益等利益形态趋于丰富化，多元主体的个人利益、公众利益、公共利益等利益目标趋于多样化，这二者的有机结合使得利益分层、分类、分配更加复杂多样，从而提供更大的利益空间，增强利益弹性，形成“利益共振”产生的条件之一。同时，作为利益主体的政府和民众在“利益频率”上基本相同或是相似，又具备了另一个重要条件。这里的“利益频率”应当包含五个方面：（1）地方政府虽然以公共利益为导向，但现阶段，“官僚和任何其他人一样，不是受到公共利益的激励，而被认为是受到其利己利益的激励。”［6］因此，地方政府的自利性似乎超越了其公利性，而广大民众的市民属性，凸显了其逐利性、私利性的特征。因此，政府和民众在利益性质上是相似的；（2）由于市场经济尚不成熟，经济基础依旧薄弱，受“以经济建设为中心”的价值导向支配，不论是政府还是民众，都以追求经济利益或物质利益为主，因而利益内容相同；（3）政府和民众不论是在追求公共利益还是个人利益，都是以实现利益最大化为目标；（4）效率是逐利的支撑，市场是效率的保证，因此，政府在追求利益的过程中，以市场行为替代行政行为或政治行为，以实现获利的高效率，赢得与民争利的优势，同样，民众在公民权利尚未完善的条件下，更是以市场行为参与利益争夺，因而二者逐利行为相同；（5）现有的法律、制度等规范性文件都没有明确划分政府与民众之间的利益领域和边界，因而双方利益可以无限扩展，可以说，二者利益空间相同。政府与民众在“利益频率”所包含的利益性质、利益内容、利益目标、利益行为、利益边界等方面的相同或相似，以及利益弹性的扩展，使“利益共振”的发生、发展成为可能，进而造成利益竞争中的“两败俱伤”，深深陷入地方治理困境之中。

4.利益非均衡是困境产生的关键因素。利益非均衡主要是指利益的实现既不偏于均衡也不偏于失衡，是处于这二者之间的利益稳态。这种利益状态是利益争夺双方在利益空间中相互博弈、相互妥协的现实产物，它有利于弥补在利益分配中法律、制度等规范性要素不足的现状，进而维持社会的稳定。在地方“治理盆地”中，地方政府和民众作为利益的主要争夺者，在面对治理低效或失效的现实条件下，无法实现利益的最大化，因而尽量维持利益分配的非均衡状态。若利益分配偏于均衡，容易改变现有的利益格局，威胁地方既得利益者的地位，激起他们对抗变革的情绪，进而影响地方执政根基的稳固；若利益分配偏于失衡，必然会激化地方社会矛盾，引起广大民众的不满，使群体性事件发生成为必然的结果，更加扰乱社会正常秩序。进一步的分析，之所以要尽量维持利益分配的非均衡状态，原因有三：一是地方政府在“治理盆地”中虽然扮演强势角色，掌握公共权力，但是面对多元的社会矛盾、复杂的利益关系、广泛的利益诉求，往往心有余而力不足，即使有所治理，不仅无法改善现状甚至变得更糟。所以政府往往得过且过，陷于“理性的治理无能”困境；二是地方政府、各部门及其组织成员作为现阶段治理空间中的既得利益者，他们当然不愿意打破现有的利益格局，将既得利益让渡给他人，因此，他们并没有多少改革动力，并且会千方百计的阻挠分配改革的推进，囿于“治理惰性”的选择；三是民众和社会组织在地方“治理盆地”中扮演弱势角色，公民权利、参与渠道、法律保障等方面尚不成熟，对利益分配的现实格局无能为力，并且基于政治理性的考虑，反抗成本要大于预期收益，因而，在政治参与中往往倾向于沉默或忍耐，困于“理性的无知”的思维。基于此，地方政府、民众和社会组织在地方“治理盆地”中无法实现自身利益的最大化，只能在一定程度上满足部分利益，并且彼此对对方利益的实现广度和深度尚处在可承受的范围之内，在无力改变现实的条件下，维持利益分配的非均衡是最好的选择。这种非均衡的状态使地方“治理盆地”现象始终无法从根本上得到有效改善，只能停滞不前。

基于四种利益关系的分析，审视地方“治理盆地”三重困境的现状，有利于从根本上把握其原因所在，使问题解决更具明确性、集中性、重点性，为下一步突破路径选择寻求切入点，奠定破解困境的理论基础。

三、利益视角下地方“治理盆地”的突破路径

以上四种利益关系的存在是造成地方“治理盆地”困境的主要矛盾和根本原因。在以利益为基础的地方治理空间中，这种利益困境的长期积累和不断加剧，使得持续性治理失效成为当下的实然结果和必然趋势。因此，在寻求地方“治理盆地”困境突破路径时，有必要以解决利益矛盾、优化利益关系为突破口和着力点，从根本上摆脱地方治理困境。

1.明确角色定位，转变利益主导。首先，地方政府作为地方治理的实际主体以及核心行动者，应主动转变自身角色，实现由经营者向服务者、争利者向创利者、私利者向公利者三重角色转变，重视公平、正义等公共精神以及法律、制度等规则建设，扭转地方政府在治理空间中企业化运作、产业化执法、效率化评判等“错位”行为，实现地方政府本质属性的复归；其次，在深入推进市场发展的基础上，加快民众身份、人格、地位由市民向公民、依附向独立、服从向平等转变，构筑地方治理的基层主体，促进积极参与、培育公共责任、巩固主人翁地位，以期能够有效监督政府行为、制约行政权力行使；再者，促进第三部门等社会组织独立性和公共性的培育，充分发挥其公共平台和独立载体的作用和价值，以带动社会力量的有机聚合，拓展地方公共空间的深度和广度。需要强调的是，转变利益主导，并不是消除利益的基础作用，而是要在追求利益目标的同时，兼顾其他价值目标的实现。因为在市场经济尚不成熟的现实条件下，仍然要以“经济建设为中心”，以利益最大化为目标，打牢社会发展的物质基础，但是，此过程也要兼顾公平、正义、自由等其它价值目标，实现多元目标的平衡发展。

2.打破利益封闭，增强利益互动。打破地方治理空间中各主体之间的利益封闭关键在于淡化利益的自利性，增强利益的公共性，实现多元利益主体之间利益的有效、有序、有利互动。可以从三个方面入手，第一，完善利益的纵横关系，在纵向上，突破地方政府向社会汲取利益的单向路径，增加政府向社会让利、放利、创利的回馈路径，实现政府与社会利益的良性交换，在横向上，增强地方政府之间、政府部门之间、公民之间、公民与社会组织之间的利益关系，构建平等、自由的利益分享交流机制；第二，要以法律制度为前提，搭建多元化利益互动渠道，明确不同群体在利益互动中的权利、责任和义务，划清互动界限，规范互动程序，避免其他利益主体的不当干涉，确保利益关系稳定、有序；第三，拓宽公共利益空间，因为“公共利益问题就是当代公共管理的根本性问题”，［7］要以第三部门、公共组织、自治组织等社会组织为载体，一方面为其提供个人利益自由聚合和有序释放的平台，另一方面扩展公共利益积累空间，避免投入的大量资源被各利益主体独自“消化吸收”，造成公共资本的瓜分和枯竭，以期充分发挥其实际价值和再生价值

3.厘清利益差异，消除“利益共振”。消除“利益共振”需要抑制其产生的两个条件，一方面是降低利益弹性，地方治理空间中利益结构、利益内容、利益形式的不断多元、丰富、深入是不可阻挡的趋势。因而，降低利益弹性，并不是要抵制利益发展，而是要抑制政府、社会、个人对利益的过度需求和违法获取，这就需要法律、制度、价值观的有效规范和持续引导，避免偏离正确的利益轨道。另一方面，厘清政府与社会的利益差异，以消除“利益频率”的趋同。在利益性质上，政府要以公共利益为主、自身利益为次，而社会或民众在实现个人利益的同时更要兼顾公共利益；在利益内容上，政府和民众都要兼顾经济利益、政治利益、文化利益多个方面，其中，政府应更加重视政治利益和文化利益的建构；在利益目标上，不仅要实现利益最大化，政府还要注重利益的均衡化，社会或民众要尊重他人利益的个性化；在利益行为上，政府要以政治行为为主，贯彻法律、制定政策、行使权力，维护社会发展和稳定，而社会或民众在追求利益和参与地方治理中要注意行为的区分市场行为和政治行为，不能互相替代；在利益边界上，要根据各自的权力、权利、职能厘清政府、社会、民众的利益界限，使“追求个人利益的行为必须以受共同利益界限的限制或约束为先决条件，”［8］从而“把人们追求个人利益的行为保持在共同利益界限内，”［9］避免利益交叉和重叠。

4.坚持以人为本，突破利益非均衡。以人为本是社会主义本质的体现，是地方治理理应坚持的根本价值和指导原则。在地方治理中，坚持以人为本，突破地方治理的利益非均衡，一是“要通过人来加以实现公共利益，首先就是通过行政人员来把公共行政的公共利益追求变为现实，行政人员的观念、态度和行为，对公共利益的实现有着至关重要的影响。”［10］因此，要消除政府垄断的理念，加强政群之间的互动，构建地方治理网络结构，在同公民、社会分享公共权力的基础上，共担责任、共享风险，既能使政府摆脱“理性的治理无能困境”，又能培育社会的自治能力，实现双重效应；二是坚决打破地方现有利益格局，以权力分配改革为后盾，以收入分配改革为主体，形成中央对地方、基层对政府的“上下夹击”压力，推动地方政府的改革动力，突破既得利益者的分配格局，消除地方政府“治理惰性”的恶习；第三，在法律上要给予公民权利的保证，在实际上要注重公民权利的落实，在组织上要尊重公民权利的行使，从而提高公民地位，使其能够在利益竞争和诉求中拥有充足的“能量”，降低利益抗争的成本，维护自身合法、合理的利益需求。

总之，从利益关系角度突破地方“治理盆地”困境，就是要在地方治理空间中审视利益矛盾、厘清利益关系、化解利益冲突，建立新的地方治理运行环境和社会生活关系网络，建构一种既有内在活力，又有相对稳定秩序的生存、生产、生活空间。力图将我国地方治理过程归结到利益有序、优序的环境中，以确保我国地方治理优化及地方社会和谐、稳定的实现。

［1］马克思恩格斯全集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1965：82.

［2］马克思恩格斯全集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1965：103.

［3］［美］弗兰克·J·古德诺.政治与行政［M］.王元，译.上海：复旦大学出版社，2011：32.

［4］金太军，张劲松.政府的自利性及其控制［J］.江海学刊，2002（02）.

［5］沈荣华.现代法治政府论［M］.北京：华夏出版社，2000：73.

［6］［美］欧文·休斯.公共管理导论［M］.彭和平，译.北京：中国人民大学出版社，2004：24.

［7］余敏江.政府管理改革的新视界：当代改革管理与宪政关系研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2009：50.

［8］［美］詹姆斯·布坎南.自由、市场与国家［M］.平新乔，莫扶民，译.上海：三联书店，1989：55.

［9］同上，53.

［10］张康之.论“公共性”及其在公共行政中的实现［J］.东南学术，2005（01）.