浅谈城市征收纠纷中的纠纷解决程序——从征收补偿协议性质变迁说开去

苏 倩

(中国政法大学，中国北京 100088)

引言

随着我国经济的腾飞，各大城市的建设逐步推进，尤其是城市公共设施的建设更是如火如荼地展开。然而城市的土地是有限的，因此，房屋征收问题就成为当今城市建设不可回避的问题，征收纠纷也因此成为我国民事纠纷的一大组成部分。

征收纠纷不同于其他民事纠纷，或多或少的行政因素使得这一纠纷的解决存在特殊之处。针对征收问题，我国于2011年1月21日公布实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)，与此同时，2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《拆迁管理条例》)废止。在新法实施的背景下，本文试对《条例》中规定的征收纠纷的纠纷解决程序进行分析。

一、我国现行法律的规定

根据我国2011年1月21日实施的《条例》，我国现行的征收流程，主要包括征收决定和补偿两个部分。对于被征收人来说，补偿主要有两种情形:一种是房屋征收部门与被征收人协商订立补偿协议;另一种是在“达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的情形下，房屋征收部门做出补偿决定”。①参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条、第二十六条。

针对上述两种情形，我国对纠纷解决的程序也根据有无补偿协议分为两种不同的途径:

一是达成补偿协议的，根据《条例》第二十五条第二款的规定:“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”②参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款。二是未签订拆迁补偿协议的，根据《条例》第二十六条之规定，应当由房屋征收部门做出补偿决定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。③参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条。

如上所述，我国对征收中产生的纠纷根据有无补偿协议规定了不同的纠纷解决程序，但区区两个条文、寥寥数字，对于大量有待解决的纠纷来说尚过于简单，对被征收人权利的保护也存在疏漏之处。本文主要根据达成补偿协议和未达成补偿协议这两种情形对我国征收纠纷中纠纷解决程序存在的疏漏之处进行论述。

二、达成补偿协议的纠纷解决程序存在的问题及完善

《条例》第二十五条仅规定:“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”①参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款。但对于此时签订的补偿协议的性质以及提起诉讼的性质并未明确，尚存争议。

(一)《条例》中补偿协议的性质未明确

1．《条例》中补偿协议的签订主体

《条例》较过去的《拆迁管理条例》，最明显的改变就是将订立补偿协议(《拆迁管理条例》中称为拆迁补偿安置协议)的双方由拆迁人与被拆迁人规定为房屋征收部门与被征收人。

这一变化带来的不仅仅是称谓上的不同，更重要的是订立补偿协议的双方发生了质的变化。

(1)《拆迁管理条例》中订立拆迁补偿安置协议的拆迁人与被拆迁人是平等的民事合同双方，房屋拆迁管理部门对双方行为进行监督管理。依据《拆迁管理条例》之规定，订立拆迁补偿安置协议的双方为拆迁人与被拆迁人。②参见《城市房屋拆迁管理条例》第十三条。其中，“拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位;被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人”。③参见《城市房屋拆迁管理条例》第四条。对拆迁人的范围，该条例亦明确:“房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。”④参见《城市房屋拆迁管理条例》第十条。总之，国务院建设行政主管部门及人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门不参与订立拆迁补偿协议，而是监督管理城市房屋拆迁工作的实施。⑤参见《城市房屋拆迁管理条例》第五条。可见，《拆迁管理条例》中，拆迁补偿安置协议是由拆迁人与被拆迁人作为平等的双方签订的民事合同，房屋拆迁管理部门扮演着独立于拆迁人与被拆迁人、对拆迁工作实施监督管理的角色，不能成为拆迁人。

(2)《条例》中订立补偿协议的双方是房屋征收部门与被征收人。《条例》第四条规定:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”⑥参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条。补偿协议的订立双方也变为房屋征收部门与被征收人。⑦参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条。

2.2.1 心理支持:膀胱癌患者病情长、恶性程度高、膀胱电切患者易复发、化疗时间长、膀胱全切患者有腹壁膀胱造瘘口患者护理不好易发生并发症,患者易产生无望、紧张的心理,另外,少数患者对疾病不重视依赖性差,化疗不坚持,护士应了解患者的心理状态,调动家庭支持,稳定患者的情绪,给于正确的指导。

综上，补偿协议的签订主体已由原来平等的拆迁人与被拆迁人转变为房屋征收部门和被征收人。

2．由房屋征收部门和被征收人签订的补偿协议的性质为行政合同

张树义教授在其所著的《行政法学》中将行政合同定义为“行政机关为实现行政管理目标、行使行政职权，与相对人经协商一致而达成的协议，也称行政契约”［1］。其特征主要有:“1．行政合同的当事人必有一方是行政机关。2．行政合同的目的是实施行政管理。3．行政合同是一种双方行为，以行政机关和相对人的意思表示一致为前提。4．行政机关对于行政合同的履行享有行政优益权。”［2］在行政合同的分类中也明确将“公用征收合同”列为其中一项［3］。

具体到《条例》中补偿协议的性质:第一，从当事人方面来说，其签订协议双方为不平等的房屋征收部门与被征收人，其中一方为行政机关。第二，从协议的目的方面来说，《条例》在第二条及第八条中明确:只有在为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要的六种确需征收房屋的情形下，方可由市、县级人民政府做出房屋征收决定，同时对被征收人给予公平补偿。⑧参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第八条。因此，政府征收房屋签订的补偿协议并不同于民事平等主体之间为各自自身利益而签订的合同，其实质是为了公共利益需要而实施的行政管理。第三，《条例》第二十五条明确该协议应当是双方合意达成，合同是双方意思表示的共同结果，具备行政合同合意的条件。第四，房屋征收部门对合同的履行拥有监督权，享有民事主体所不享有的行政优益权。

综上，由房屋征收部门和被征收人签订的补偿协议的性质为行政合同。

(二)达成补偿协议时提起诉讼的性质未明确

由上可知，《条例》中补偿协议的性质已经转变为行政合同，因而对其进行诉讼的性质也应转变为行政诉讼，而不再适用房屋拆迁安置补偿合同纠纷的案由。

综上，笔者认为，应当在《条例》第二十五条中明确:订立补偿协议后，对补偿协议的履行提起的诉讼为行政诉讼。

三、未达成补偿协议的纠纷解决程序存在的问题及完善

《条例》将《拆迁管理条例》中未达成补偿协议申请裁决的程序改变为达不成补偿协议的，需要做出补偿决定的程序。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。①参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条。这一规定相较之前达不成协议的裁决程序，可谓是一个重大改变，然而，这一重大改变仅在此一条中做出规定尚显单薄。

(一)相关规定不全面，缺乏对被征收人合法权益的全面保障

《条例》第二十六条仅规定了被征收人对补偿决定不服的情况，却未对房屋征收部门不做出决定(特别是未做出决定而被征收人又自愿配合先行进行了搬迁)的情况下，当事人获得救济的程序做出规定，使得被征收人此时权利的保护处于真空状态。

1．《拆迁管理条例》施行期间，被拆迁人未签订补偿协议与申请裁决而先行搬迁产生的问题

由于《条例》施行时间不久，司法实践较少，笔者仅就《拆迁管理条例》施行期间所遇案例试举一例:一公司在拆迁中未与拆迁人达成拆迁补偿协议，但为配合城市建设工期，就在未达成协议、也未申请裁决的情况下进行了搬迁，但搬迁后，拆迁人便不再积极进行拆迁补偿事宜的协商，公司无法获得补偿，遂想通过诉诸法律解决。

但《拆迁管理条例》规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”②参见《城市房屋拆迁管理条例》第十六条。同时《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》中明确:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”③参 见《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》。因此，其案件法院不予受理，需要先向房屋拆迁管理部门申请裁决。

但裁决时，裁决部门依据建设部《拆迁行政裁决工作规程》之规定，“有下列情形之一的，房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请:……(四)房屋已经灭失的”，④参见《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条。以公司已先行配合搬迁，房屋已经灭失为由而对裁决申请不予受理。最终，该公司投诉无门，只好对行政管理局做出的《不予受理决定书》提起行政诉讼，经历两审方才得到行政管理局做出的不予受理决定适用法律不当，应予撤销的判决。然而这一结果只是被拆迁人求得拆迁补偿的第一步，与其最终目的还相距甚远。

尽管建设部《关于加强城市房屋拆迁管理工作的通知》明确规定:“要认真执行国务院颁布《条例》第十二条的规定，在房屋拆迁前，拆迁人与被拆迁人一定要先签协议后拆迁，不能先拆后签或者不签就拆。”⑤参见《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第三条。然而，拆迁人公然违反规定的做法仍然要让被拆迁人付出如此诉累，无疑使得当事人维权困难重重。

2．《条例》实施后，被征收人在未达成补偿协议亦未做出补偿决定先行搬迁的情况下存在的问题

在《条例》实施后，裁决程序虽不复存在，但《条例》仍然规定房屋征收部门需要做出征收决定，被征收人对补偿决定不服的，方可依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。⑥参见《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条。在此规定下，《拆迁管理条例》中存在的如上情形其实并未得到解决:在未达成补偿协议、也未做出补偿决定的情况下，当事人自愿搬迁后，房屋征收部门已经获得了需要征收的土地，自然不会积极促进补偿问题的解决，此时当事人想要获得自己的补偿利益便不能直接提起诉讼，而是需要对房屋征收部门不做出补偿决定的行为先行进行一场行政诉讼，只有待行政部门做出决定后，被征收人对补偿决定不服的，才可以进行行政复议或提起行政诉讼。可见，上述案件中的诉累在《条例》实施后仍然存在。这一问题从影响上来考虑也是极不恰当的:当事人为政府工期考虑，却无谓地增加了自身维权的困难。

笔者认为，立法应当对此种情形予以考虑。被征收人申请行政复议或提起行政诉讼，不应加入被征收人对补偿决定不服的限定条件，而应选择更能保护当事人利益、方便当事人维权的救济程序。

(二)规定的纠纷解决程序缺乏实务及制度上的保障

首先，在实务上，笔者曾就达不成补偿协议而向法院提起诉讼的相关问题咨询过立案庭法官，法官并没有提到如上规定的程序，而是告知笔者对此类有关拆迁的纠纷需要到相关机构先进行调解，即使到法院去立案，法院也很难给立。可见，实践中，对于政府征用土地等涉及面广的拆迁问题，法院在制度上对其应予受理，实际中却多是通过其他纠纷解决途径进行解决。其次，在制度上，《条例》中对于征收决定等规定一笔带过，难以作为在实践中能够得到统一贯彻执行的依据。因此，《条例》作为一个施行不久的新法，其中涉及重要利益的条款仍然需要出台与之相配套的、具有可操作性的相关规定，以此对其加以完善。

综上，笔者认为，《条例》中对城市征收纠纷中的纠纷解决程序的规定尚存疏漏。《条例》的实施与完善并不是一朝一夕的事，制度和观念上的改变需要实务上的贯彻和更多配套制度的保证。

结语

房屋征收纠纷关系到公民赖以生存的物质基础，在我国法律制度建设中的重要性是不言而喻的。《条例》尽管相较原有的《城市房屋拆迁管理条例》已更加完善，但仍然存在不完善之处，尤其在征收纠纷的纠纷解决程序中仍然存在疏漏之处:在达成补偿协议的情况下，《条例》并未对补偿协议的性质加以明确，进而使得对此补偿协议提起的诉讼性质也无法确定;在未达成补偿协议的情况下，《条例》的规定并不全面，缺乏对被征收人合法权益的全面保障，同时也缺乏实务以及相关制度上的保障。

笔者认为，仍然需要进一步从制度上完善征收纠纷的纠纷解决程序，出台更具操作性的具体配套细则，以促进现有规定的实施以及司法实践上的贯彻。

［1］张树义．行政法学［M］．北京:北京大学出版社，2005:275．

［2］张树义．行政法学［M］．北京:北京大学出版社，2005:275～276．

［3］张树义．行政法学［M］．北京:北京大学出版社，2005:278～279．

［4］奚晓明．最高人民法院民事案件案由规定理解与适用［M］．北京:人民法院出版社，2011:150．