论北洋政府的警政建设及其特点

梁 翠

(中央司法警官学院，河北保定 071000)

中国近代警察制度是引进西方制度的产物。19世纪50年代，上海租界内的巡捕为出现在我国的最早的近代意义上的警察，为国人所赞扬和认可。19世纪末，郑观应、陈炽和胡礼垣等一批早期改良思想家开始呼吁清廷创建近代警察制度。1898年戊戌变法期间，黄遵宪在湖南长沙创办的保卫局，一改旧时治安体制，成为中国警察机构的滥觞。随着百日维新的失败，保卫局遭裁撤，但清廷已无法遏制近代警察制度在中国生根发芽的势头。自1901年起，伴随着官职改革的进行，清政府开始了自京师到地方、从地方自办到中央统一规划的警政建设。至清亡，清政府初步形成了以京师为中心，以地方为大面，延及乡镇的全国性警察网络，中央相继有巡警部、民政部，京师有内外城巡警总厅，省级有巡警道，地方有警察总局、警务局等机构，迥异于传统治安体系的近代警察组织初步形成［1］。在清末政府初步创建警政的基础上，北洋政府在袁世凯“划一警制”思想的指导下，对中央和地方警政机构实施系统的调整和规制，建立和健全了警察制度，并在建设中形成了其时代特色。

一、北洋政府“划一警制”的警政建设

在中央警政机构的设置上，北洋政府设内务部。内务部内设总务厅、警政司、民治司、职方司、土木司、礼俗司和卫生司。形式上，警政司与其他五司平行设置，但由于警政司所辖警政管理是内务部最基础、最重要的职能，其他机构的管理职能需以社会治安管理为前提而展开，这就使得警政司的地位远非其他五司可比。警政司为内务部下主管警政事务的机构，其并不能参与实际警务活动，也不能直接对地方各级警察机关发布指示或命令，其所做出的规划和建议，还需上报内务部总长，由总长认可后，以总务部命令的形式行文。因此，内务部虽不像清末巡警部那样职责单纯，但当时仍是全国最高的警察机构。

在首都北京，一体的京师警察厅出现、步军统领衙门疯狂后而灭亡、京师军警联合公所从有到无，这就是民国初年的京师三大警察机构。较之清末的京师，警察队伍更为扩大，系统更为严密。1913年初，京师内、外城巡警总厅在袁世凯的指示下合组为京师警察厅，隶属于中央内务部，主管京师内的警察、卫生、消防等事宜，清末以来京师警察两厅分立的形式告终。京师封建治安体系步军统领衙门历经辛亥革命的洗礼后，非但未被裁撤，反倒在袁世凯的呵护下焕发新的生机。步军统领衙门直接听命于袁世凯，与京师警察厅是平行的关系，而非隶属关系。名义上，其掌管京师四郊的警备事务;实际上，领导者强化了其刺探情报和特务的职能，成为军警特合一的机构，京师各地各界无不有其成员的加入。1924年10月，步军统领衙门终遭冯玉祥裁撤，彻底退出历史舞台。京师军警联合会设立的诱因是1911年9月武昌起义爆发所引起的京师骚动，京城内人心不安，治安一片混乱，军警冲突时有发生。为了协调军警关系，时任民政大臣的赵秉钧邀集京师内外巡警厅官员和驻京高级军官共同成立此机构，后改名为军警联合公所。1913年7月，赵秉钧因刺杀宋教仁案被免职，军警联合公所陷入瘫痪状态。1914年5月，军警联合公所遭裁撤，其职能由法定的军警会议行使［2］。

地方上，面对清廷留下来的警察机构编制各异、名称杂乱的局面，北洋政府的首要任务是统一全国各地各级警政机构称谓。1913年1月，北洋政府发布《划一地方警察官厅组织令》，以实现地方警察机关在称谓、组织和领导体制上的一致。北洋政府在省区设警务处，在省会和主要商埠置警察厅，并设警察局和县警察所。在乡村基层，对于保甲、地方保卫团和商团等传统组织，北洋政府推行“警甲合一”的策略，对其进行规制，使其置于警察的控制之下，成为警察的辅助组织和力量。由此，一个体系更为完整、层次更为清晰的警察网络形成［3］。

北洋政府“划一警制”的警政建设，初衷虽是为了强化中央集权，但健全和发展了近代警察体系，确立了民国警察制度的基本体系和内容。比之清末政府的警政建设，其有着多方面的重大发展和进步之处。然受当局身份和统治思想的影响，其警政建设的局限性也显而易见。

二、北洋政府警政建设发展和进步的体现

(一)建设的主动性

北洋政府建设的主动性，是相对于清末政府开创警政时的被动性而言的。维新变法期间，黄遵宪积极主动设立保卫局被清廷否定和裁撤。直到庚子事变后，迫于对内部人民日益严重的反抗行为和外部列强要求保护在华外国人士的人身、财产安全的压力，清政府才下令实施新政以及创建警察制度。1902年，为了从列强手中收回天津和满足列强不允许在天津租界20公里内驻扎军队的要求，袁世凯急中生智，用脱了军装、穿上警装的北洋新军在天津拉起一支警察队伍，创办警察机构。1905年，革命党人吴樾在京师实施的爆炸行为深深触动清廷，使其这才下令再成立巡警部，以加强京师治安，统一各省警政。可见，清末警政建设处处渗透着被动性［4］。对北洋政府来讲，发展警察制度则是积极主动的。袁世凯一就任民国总统，就开始了对全国警政的整顿。1912年先后发布《政府改组令》、《各部官制通则》和《内务部通则》，把控了全国警政的中枢机构内务部。1913年初，改组京师警察厅。1913年、1914年和1915年先后发布了一系列警察机构组织法规，对地方警政进行整顿。袁死后，历届北洋政府统治者都把警政建设作为重要工作来抓，主动姿态显而易见。和清末政府相比，北洋政府少了对警察制度的无知和畏惧，多了对警察制度的认可和利用，再加上袁世凯从清末新政开始积累的丰富的办警经验，使得北洋政府的警政建设游刃有余，成效显著，主动姿态则是必然的。

(二)警察分工细化，警种多样化

清末，根据警察活动的性质和作用，对警察进行了一定的分类，出现了行政警察、司法警察、高等警察、水上警察、铁路警察、军事警察和侦探警察等称谓。清末警察分类的工作具有开创性，但分类安排却是相当粗略的，比如对于“行政警察”这一大概念，其分类包括“风俗警察”、“消防警察”、“营业稽核警察”和“对待外国人之警察”，这显然是不够合理和不全面的。

北洋政府时期，政府文件中不再出现“行政警察”这样笼统的称谓。为适应形势的发展，新设立了卫生警察、消防警察、矿业警察。卫生警察管理环境卫生、药品管理、食品卫生和时疫防治等事务;消防警察是在清末设立消防部门的基础上发展而来的;矿业警察建于1915年，初称矿场警察。此外，北洋政府改组了清末政府设立的水上警察和铁路警察。1913年2月发布《长江及其他水师改组令》，改水师为水上警察，设水上警察厅管辖。1915年3月又颁布《水上警察厅官制》，在濒海、沿江、滨湖、通河的要冲之地，设置水上警察厅。铁路警察的改组则经过了由分散管理到统一管理的过程。依据1912年8月公布的《交通部官制》的规定，中央交通部为总揽全国铁路行政的领导机关，对铁路实行集中统一的管理。在各地铁路管理局的总务处下设警务科，负责全路警察事宜。1923年8月，交通部设立“办理国内各铁路一切警备事宜”的铁路警备事务处，作为全国铁路警察事务的最高领导机关。各国有铁路管理局撤销隶属于总务处的警务科，设置与总务处平行的警察处。专业警察队伍的组建，适应了形势的发展，加强了警察的社会管理职能。

(三)警察法规更加充实

从清末政府创建警察制度之始，制定警察法规就是指示和向导。自1901年清政府下令创办警政到1911年清政府灭亡的11年间，自中央到地方制定的形形色色的警察法律规范不下千件。北洋政府在继承清末警察法规的基础上进一步发展充实和梳理分类。其中，最重要和最明显的是北洋政府《违警罚法》对《大清违警律》的继受。1908年宪政编查馆颁行的《大清违警律》，采纳西方先进的理念和体例，系统地规定了违警处罚的原则、种类、等级和罪名，是我国近代第一部关于治安管理处罚的警察法规。民国初年，由于“数年以来，间有事实发生，为原有条文所不载，适用时致多困难”［5］，1915年，北洋政府以《大清违警律》为蓝本进行修订，颁行了《违警罚法》。

北洋政府的警察法规内容丰富，根据调整关系的不同，大致分为四类:一是关于警察机关的设置的组织法规，有《京师警察厅官制》、《地方警察官厅组织令》、《地方警察厅官制》、《地方警察局组织章程》、《县警察所官制》和《县警察队章程》等二十余部;二是警务人员录用、服制、培训、奖惩和抚恤的章程与条例，有《招募巡警章程》、《警察官任用暂行办法》、《警察服制令》、《警察学校组织令》、《各省警察传习所章程》等十多部;三是调整警察机关日常活动的办事规程和勤务人员勤务规例，有《京师警察厅办事细则》、《勤务督察处办事规则》、《京兆地方保卫团实施细则》、《尊重巡警品格办法》、《铁路警察服务规则》等十余部;四是治安管理法规，有《违令罚法》、《治安警察法》、《违警罚法》和《预戒法》等［6］。

(四)警察教育体系更加健全

1901年清政府在京师创办警务学堂，聘请日本学者川岛浪速为其监督，并颁行《警务学堂章程》，近代中国警察教育由此而始。袁世凯在保定、天津创建警察时，也相应创办了保定警务学堂和天津警务学堂，后袁世凯又将保定学堂并入天津学堂，更名为北洋警务学堂，地方警察教育由此开始。1903年后，各省城基本都有自己的巡警学堂，以配合和支持本省的警政建设。有学者认为，“现代的警察与传统的捕役最大的不同，即前者比后者受有良好的训练与教育”［7］。可见，近代对警察教育的重视则是抓住了重点。

北洋政府也十分重视警察教育，认为“整理内治以警务为先”，而“振兴警政以人才为亟”。在袁世凯划一警制理念的指导下，“统一教育，集中警权”［8］，成为历届北洋政府推行警察教育的基本方针。1913年1月和3月，袁世凯先后发布《警察学校教务令》和《警察学校组织令》，开始对学堂多、系统乱的警察教育进行整顿，建立了高等、初等和特种警察教育三个层面的警察教育体系。

高等警察教育以培养高等警官为宗旨。1917年2月22日，北洋政府于北京设立警官高等学校。本学校的前身是北洋政府初期成立的内务部警察学校，它被视为北洋政府时期警察教育的最高学府。警官高等学校的学生来源为中学毕业生及同等学力者和警察行政长官推荐入学的现任警察官，学员在三年内必须完成法学概论、宪法、刑法和诉讼法等十九门法学和警察学课程。

初等警察教育又称普通警察教育，任务主要是培训普通的巡警，其教育场所一般称为巡警教练所。1917年11月前，巡警教练所在县一级设立，主要是针对在职巡警和新募巡警进行培训。1917年11月后，除县警察所设立教练所外，省会、商埠和各道的警察厅局也得在其所在地各设巡警教练所一处，其教育是将巡警的招募和训练紧密联系起来，主要是针对新募巡警的教育。

特种警察教育指的是警察师范教育，主要是为了培养从事警察教育的师资力量，其承载者为警察传习所。内务部地方警察传习所于1915年1月在北京设立，其学员由内务部、各省巡按使和京兆尹分别选送，要求是富于经验的现任警职人员和曾修警法学科、熟悉地方情形的人员。学员毕业后被分配到各省设立的警察传习所担任教员，或者就任督察委员。1916年12月，仅举办一期的内务部地方警察传习所随学员毕业后即停办。但在其停办前，内务部于1916年11月颁行《各省警察传习所章程》，要求各省在1917年7月以前设立警察传习所。各省警察传习所设于省会，直辖于各省警务处处长，未设警务处的，直辖于省长。传习所主要以现任警佐及巡官为招收对象。学员毕业后，一般被分配到基层警察教练所担任教职，或者出任督察委员。可见，北洋政府时期的警察师范教育也形成了从中央到地方、从地方到基层的系统体系，为警察教育事业输送教育人才。

三、北洋政府警政建设的局限性——镇压性过重

北洋政府警政建设的镇压性过重，最为集中的表现是警察与军队和特务的紧密结合。中国传统封建社会里军警一体，抵御外侵和维护内部治安的两大职能被多个部门分割，事无专属，人无专职，十羊九牧，单个部门很难协调和兼顾两大职能，常常顾此失彼。在内忧外患的政局之下，清末政府开始了11年创建近代警察制度的工作，路巡、河巡、马巡、暗巡和消防警察等警种设立，西式警察装备和统一服饰开始配备，初步实现了警务职能的区分，很大程度上改变了传统军警合一的模式，体现了时代的进步性。

然而，从袁世凯当政开始，历届北洋政府都把警察、军队和特务三者紧密地结合起来，军警特相互配合，既分工又合作，以共同对付、镇压人民。在京师，除了步军统领衙门这样的警察和特务合一的机构外，袁世凯还一方面通过其心腹赵秉钧设立军警联合公所以及随后代之的军警会议，把警察和军队紧密地结合起来;另一方面组建京畿军政执法处、京师稽查处、拱卫军司令部执法处等军事特务机构，直接听命于其本人。这些军事特务机构各自豢养秘密侦探，拥有缉捕和处置特权，不受法律约束，为所欲为，和警察机关沆瀣一气，狼狈为奸。地方上，一方面，往往仿京师军警联合公所，设立军警督察处等军警联合机构;另一方面，各省会、重要商埠乃至县级警察机关都纷纷设立了各种专业警察队，如保安警察队、警卫队、侦缉队等等，受本区最高警察长官直接指挥，执行某种特殊警察职能。

对于军阀出身的北洋政府来说，军警结合是必然的。靠军权攫取政权，有军权才有警权，警权就是换了装的军权。清末袁世凯创建天津警察之初即有此表征。1902年8月，八国联军交还天津，但是规定天津周围二十里内不准中国军队驻扎。在此情形下，袁世凯将其训练的新军三千人改编为巡警，建立巡警总局，进驻天津及周围地区，一方面维持天津治安，一方面通过军事戒备，扼守京师门户。袁世凯的这一举措使外国驻华使领目瞪口呆，又无话可说，因为这是警察而不是军队，与《辛丑条约》的规定毫无冲突之处。然而这样的做法既是美谈，也是无奈。新军与巡警职能混合、形异神同的本质也成为近代中国军警纠结关系的肇始。还有就是警察的来源问题。从1924年8月1日公布的《警察官任用暂行办法》的规定可以看出，北洋政府采用学历和资历并重的方针，但由于警察人才缺乏，使得具备军校毕业和有务警经验的军职人员被招募入警，这无疑强化了军警的关系。

北洋政府时期，其军警特的紧密结合强化了大小军阀专制的镇压力度。过重的镇压性，严重背离了近代警察国内服务民众的职能，造成了恶劣的影响。军警特镇压的首要对象是革命党人和其他爱国民众，他们不择手段，残暴异常。“二次革命”失败后，袁世凯就宣布革命党和爱国民众为“乱党”、“乱民”，动用军警特任意捕杀。中国共产党成立后，立即被北洋政府及其军警特视为洪水猛兽，疯狂地进行搜捕和镇压。北洋政府军警特结合的手段深刻地影响了南京国民政府，后者军警特的结合程度有过之而无不及。

［1］［4］梁翠．论清末政府的警政建设及其得失［J］．辽宁警专学报，2010，(2)．

［2］旧中国治安法规选编［Z］．北京:群众出版社，1985:60～66．

［3］梁翠．论北洋政府“划一警制”的举措［J］．河南警察学院学报，2012，(1)．

［5］［8］韩延龙，苏亦工等．中国近代警察史［M］．北京:社会科学文献出版社，2001:413．

［6］杨玉环．论中国近代警察制度的形成［J］．社会科学辑刊，2006，(2)．

［7］王家伦．清末民初我国警察制度现代化的历程(1901—1928)［M］．台北:台湾商务印书馆，1984:10．