刍议警察权管理

毛志斌

(河南警察学院，河南郑州 450046)

国家层面上的警察权管理是治国理政的重要内容。在我国人民代表大会下的一府两院政体中，作为最高权力机关的全国人民代表大会及其常委会行使对国家行政机关和司法机关的管理职能，而这种管理的实质就是对行政权和司法权的管理。警察权不同于一般的行政权，警察权管理的水平具有治国和法治的标志性意义。警察权有其自身的鲜明特征，警察权管理亦有其不同于其他行政权及司法权管理的特殊规律，对警察权管理的研究是十分必要且大有益处的。

一、警察权管理的基本内容

警察权管理本质上是权力设计问题，属于中央事权，主要在国家层面施行。因此，警察权管理的基本内容包括权力边界、权力运行和权力载体。

(一)职权授予

任何现代国家都不能没有警察，而警察必须赋有职权，这是其履行职务的必要前提。对警察授予职权以一个国家的文化传统尤其是法制文化传统为基础，受到国家政治体制的制约，也与国家的民主文明程度相联系。但首先要解决分权还是集权这一原则问题。这是一个政治问题，与国家政治和法治建设目标密切相关。在整个国家权力架构中，警察权必须与相关权力保持协调，不能代替其他行政权，也不能僭越司法权。在国家职能与社会职能的划界上，警察机关不能包揽应当由中介组织和商业组织承担的职能，从而使警察权由国家向社会膨胀。在警察职权与公民人权的关系上，警察权只能保持维护公共秩序的必要限度，防止因警察权过于强大而挤压个体公民人权的空间。新中国成立后相当长一段时期，我国警察享有极大权力且高度集中于公安一家。这固然有战时公安的历史延续和新生政权建立初期巩固政权和维护治安的需要，同时也反映出这种权力设计浓重的计划经济色彩，以及民主和法治元素的相当缺乏。“文化大革命”时期更是一个极端的例证。一方面公安机关独揽公检法司所有权力，侦查、起诉、审判、执行一管到底;另一方面实行群众专政，任何群众组织都可以擅自对一位公民甚至领导人实行关押和刑讯。这种警察强权加暴民专政，将警察权滥用到了极致。

党的十一届三中全会以后，随着改革开放的深入和社会主义民主法治建设的进步，以及市场经济体制的逐步确立，我国警察权管理的水平也在不断提高，其主要趋势就是警察权的支解与让渡。时至今日，警察权已被分配在公安、司法行政、国家安全、海关、铁路、交通、民航、林业、证券以及法检等十余个部门，大部分企业安保、司法鉴定、驾驶培训、收容教育等原属警察职权范围的事项已经剥离，这已经呈现出社会主义法治国家的鲜明特征［1］。据我判断，这一趋势还将持续相当长的时间，警察权还将继续浓缩并被分配到更多的部门。与此同时，近几年来公安警察权得到显著强化，主要特征是其各级主官行政层级的普遍提高。这与特定时期维护社会稳定的任务密切相关。这一现象需要引起高度关注并追踪研究。

(二)运作机制

警察权只有通过一定的程序才能实现其权力设置目的。对警察权运行过程进行设计并实行严格监控，确保其健康高效，是警察权管理的重要内容。在警察权运作机制设计中，首先要从指导思想上解决是选择当事人中心主义，还是选择职权中心主义，抑或是二者兼顾，也就是要确立权利和权力的关系。这个指导思想是警察权运作机制的灵魂，对警察权运作机制的性质、构造、效率等产生决定性影响。英美法系等许多国家选择了当事人中心主义，固然有效地保障了公民人权，但不少情况下又把当事人的权利强调至极端，也付出了效率上的巨大代价。一些专制国家采用苛酷的职权中心主义，当事人合法权利在强大的国家力量面前往往难以得到保障，还造成大量冤假错案，有的还因此而丧失政权。从历史经验看，对警察权运行机制的设计无非把握好两个原则:一是公平。就是在程序上形成参与者各方的平等博弈，尤其要注意保障当事人的合法权益。同时有必要安排外部力量适当介入，以加强对警察权的制衡与监督。关于警察权的扩张性与监督的必要性，恩格斯曾经有过精辟的论述。他说:“文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的‘权威’，但是文明时代最有势力的王公和最伟大的国家要人或统帅，也可能要羡慕最平凡的氏族首长所享有的，不是用强迫手段获得的，无可争辩的尊敬。”［2］因此，对以警察权为典型代表的公权力的有效监督成为文明时代各法治发达国家的重要制度性安排。二是效率。警察权毕竟属于行政权，追求效率是其权力性质使然。警察权维护社会秩序的设权本意，也要求它在投入一定警务资源时尽快解决问题，而不允许或过度耗费资源，或由于问题久拖不决而对社会造成危害。警察权运作机制管理的最高境界，就是使这个机制同时实现公平和效率，达到二者的有机统一。在这方面，河南、大庆、太原等地的警务改革可以作为探索中的正面例证。

轻程序是中国封建法制文化的一个特征，也是维护封建专制统治的基本手段。人们说中国缺少法治传统，主要的就是指缺少程序正义传统。就警察权的运作状况来看，轻程序现象至今依然严重存在。轻程序的症结在国家管理层。从警察权管理角度讲，警务工作轻程序的主要原因在于国家对警察权的运作机制缺乏应有重视和科学设计。我国宪法规定，法检公三机关在办理刑事案件中应当互相配合，互相制约。这是首次从宪法层面明确了法检两机关对公安刑事侦查权的监督制约职权。刑事诉讼法还规定了检察机关对公安机关提请逮捕的案件进行审批和对整个侦查过程实行法律监督的职责。1990年实施的行政诉讼法，又把公安机关办理的行政案件以法的形式纳入人民法院的受案范围，从而对公安行政执法权实行审判监督。刑事诉讼法、治安管理处罚法以及其他相关法律也分别对公安机关办理刑事和行政案件的程序做出了相应规定。这便大体上勾画出国家对警察权运作机制管理的基本思路，就是不断强化对警察权的制衡。随着我国社会主义民主和法治建设的逐步推进，这一趋势仍将得以深化。

(三)资源配置

警务资源即通常所说的人财物是警察权的载体和保障，对警察权的实现程度关系紧要。因此，警察权管理理所当然地应将警务资源配置纳入其中。法治国家都依据本国国情，对警察员额进行细致核定和严密管控，切实避免警察队伍胀缩的随意性。大陆法系国家多把警察编制管理划为中央事权，实行严格管理。日本即使增加一个警察编制，也要经由国会讨论批准。英国上个世纪八九十年代围绕是否增加警察编制以控制治安恶化展开了激烈辩论，最后“无增长改善论”被决策者采纳。警务部门要维护社会秩序，还必须有相应的经费保证。在众多政府部门中，警务部门是花钱最多的部门之一。但是某一时期政府能够投入到警务部门的经费并非随意而为或无限增加的。在一定的经济发展水平上，政府必须要考虑警务经费在其他行政经费、社会事业、基础建设等所有政府开支中所占的比例。否则的话，则只能以最低稳定程度的社会秩序为底线，甚至以一定程度的秩序紊乱为代价。警察装备也是如此，装备愈先进固然警察权越强大，社会秩序也更可以得到有效维护。但政府的财政实力必须顾得过来，而且决不可以过度强行挤占其他政府开支项目来超前实现所谓的警务装备现代化。在世界警务发展历程中，对警务装备的轻视忽视和警务装备的超前消费都曾出现过，而且都异曲同工地导致了不良社会后果。

我国近三十年来对警务资源配置管理随经济社会的发展而不断调整，总体上适应了市场经济和民主法治建设的需要，亦有教训值得汲取。比如上个世纪八九十年代的合同制民警和时至今日积累的大批非执法主体问题，就是正规警察编制不能及时增加而导致的畸形结果。再比如公安“三乱”问题，同样是由于必要的经费得不到政府保障，为了维护正常的业务运转不得已而为之。甚至后来针对公安收费罚款实行的“收支两条线”办法，都因其对收费罚款的政策性鼓励受到诟病。警察装备现代化是无可厚非的，但经济并不发达的中小城市购置警用飞机，是否需要并且能够养得起，似乎缺乏周密的论证。或者说多大规模的城市经济达到何种水平才能配备警用飞机，是需要在慎重论证的基础上进行科学决策的。我国是发展中国家，经济实力非常有限，需要解决的民生问题繁重而艰巨，脱离这个国情而在警务资源配置上一味向发达国家追赶，是不合时宜的。

二、警察权管理的一般方法

警察权管理作为一种国家治理措施，具有宏观性特点。因此，其管理方法也多属抽象行为。

(一)立法管理

在法治国家，任何公权力都必须来源于法律授受，从而使其具备合法性基础。通过立法对警察权实行管理，是国家警察权管理的最基本和最主要的方法。国家运用立法手段，确立警察在国家政治生活中的地位，规定警察的职务权限，设立警察执行职务的操作规程，并对警察权实现的相关条件保障加以明确。当然，国家在以法设权的同时，还要出台相关法律，以法控权，并对因滥用警察权所造成的损害加以救济。在这类法律中，有警察法体系中作为母法的人民警察法，有治安管理处罚法之类的警察执行职务法，有人民警察督察条例之类的警察救济法。在有关警察和警务的立法中，一部分是诸如人民警察法、治安管理处罚法、道路交通安全法、枪支管理法、消防法等这样的单独立法，这些法律仅由人民警察遵照执行。另一部分是诸如刑法、刑诉法、行诉法、集会游行示威法、国家安全法、戒严法等一类的综合立法，这类法律由包括警察机关在内的有关机关共同遵照执行。

应该说，国家运用立法手段管理警察权的意识相当明显，警察立法工作抓得较紧。我国警察法体系框架基本形成，包括母法、组织法、职务法以及救济法等各个方面的主要法律基本具备，队伍建设和警务活动总体上已有法可依，但仍然存在不足。一是立法还不完备。例如，缺少警务程序法，使得警务工作中轻程序现象顽固存在;缺少警务保障法，导致不少地方的警务活动经费缺少可靠保障;缺少技术侦查法，使得秘密侦查中获取的证据难以依法转换成可以公开展示的定罪证明;缺少社会监督法，造成社会各界和人民群众对警务活动的监督在一定程度上被虚置等等。二是有的法律立法质量不高。孟建柱同志强调，要坚持正确的立法指导思想，在提高立法质量上取得新进展。充分认识质量是法规的生命和灵魂，进一步提高立法质量［3］。然而，人民警察法就比较粗疏，一些应当由该法规定的重要内容被遗漏，应当做出细密规定的内容又过于笼统，缺乏可操作性。警衔条例从各个衔级的比例配置设计到职衔对应关系，特别是依据非警职务授予警衔，都不够科学和合理。当然，这些问题也和立法的时代背景有关，我们也缺少足够的警察立法经验。三是法律修改工作步伐缓慢。既有法律中存在一些问题是正常的，作为立法工作重要内容的法律修改就是为解决这些问题而存在的。但是，对问题明显的法律迟迟不能启动修改程序，既影响法律的权威，也影响法律的实效。在警察权管理方面，这一问题倒是需要引起高度重视。

(二)政策管理

在我国，由社会转型期的特殊国情所决定，政策措施仍然是警察权管理的重要手段。这主要表现在两个方面。一是有的试验性管理措施尚不成熟定型，需要一定时间的调整校正完善。对这些管理措施只能先以政策形式发布施行。比如说公安教育培训模式、社区警务、虚拟社会管理等新兴特殊行业管理等等。甚至公安领导体制也属此类情况，究竟是否垂直领导，如果垂直的话垂直到哪一级，行业公安尤其是企业公安领导体制如何确定等，都处于研究摸索之中，只能以政策加以规范。二是有的事项依据目前国情立法条件尚不具备，只能以政策手段加以调整。立法需要经济社会诸多方面因素的支撑，脱离现实可能超前立法并不可取。比如说警察员额编制，究竟警察占到多大比例才算科学合理，目前尚拿不出令人信服的算法和数字，况且国家经济和社会事业又在快速发展，在这种情况下是难以像法治国家那样以法案形式对警察员额加以具体规定的。又如警务经费保障，目前主要是需要和可能之间存在较大差距，经费管理使用效益较差，警务活动经费标准难以科学计算，勉强提出的标准亦相当粗放。因此，这方面的立法条件显然不成熟，亦只能以政策加以调控。

政策的特点在于它的灵活性。从空间维度看，中国这么大，情况千差万别，从警务资源、治安状况到经济社会发展水平都具有鲜明的地方特征。在坚持法制统一原则的同时运用灵活的政策手段，对沿海、中部、东北、西部等地区实行差异化管理，更能提高警察权管理的针对性和实效性，使警察权的配置更科学合理。从时间维度看，整个国家或某个地区的政治稳定和治安情势是一个不断变化的动态过程，不断出现新的问题，呈现新的特点。警察权的僵硬行使难以适应不断变化的客观形势的需要，还可能拖经济社会发展的后腿。这种现象在我国改革开放至今的警务发展史上并不鲜见，户口管理就是典型一例。其实，警察权在其基本内容恒定的前提下，它还是一种自由裁量权，在立法时就预设了轻重宽严的幅度。这也可以认为是法律给政策留下的空间，或者是法律与政策联结的一个节点。这样，政策对警察权的管理就有了合理性和可行性。从许多年来的实践看，国家对警察权的政策管理在警务工作上是积极和卓有成效的，对警务资源的管理则比较薄弱，而薄弱的警务资源管理又反转来影响了警务工作管理的实际效果。

(三)政治管理

政治工作是中国共产党夺取政权和治理国家的传统秘笈和有效手段，也是对警察权行使管理的一种重要方式。对警察权的政治管理首先体现在组织人事方面。比如，规定公安机关的行政首长由同级党委常委或政府副职兼任，这即是对警察权大大的扩张和强化，为公安机关在复杂形势下圆满履行职责提供了有力保障。对警察权的政治管理还体现在监督制衡上，对政法各单位的执法活动进行监督，也是党领导和管理政法工作的重要方式［4］。比如，纪律检查部门主要负责人的派驻制度、每年进行的行风评议、不定期的巡视活动等。这是对警察权的运作状况实施必要监控，防止其负面膨胀或消极作为。在公安机关经常不断开展的思想教育活动也属政治管理范畴。比如三项教育活动、贯彻落实“三个代表”活动、学习实践科学发展观活动等。这些活动主要是管方向和大局的，能够确保警察权跟上时代步伐，不偏离党和国家的中心工作。对公安机关的优秀代表和先进典型予以确认，并在国家层面上和全国范围内宣传推广，也是对警察权进行政治管理的一种手段。通过对邱娥国、任长霞等英雄模范人物的宣传表彰，既可以引领和教育广大人民警察坚定政治信念，又可以鼓励和鞭策广大人民警察运用好手中的权力，还可以影响和说服广大人民群众拥护和支持人民警察这支队伍。

对警察权的政治管理是一项十分重要的管理，鲜明体现了警察权管理的中国特色。首先，它解决的是警察权的性质问题。通过这项管理，可以确保警察权始终掌握在执政党手中，为社会主义事业服务，为社会大众服务。其次，它解决的是警察权素质问题。通过这项管理，可以确保警察权的健康和强大，始终具有蓬勃的生机和活力，能够在任何情况下高效率地履行职责。再次，它解决的是警察权的用权基础和外部环境问题。通过这项管理，可以提升警察权的社会地位和社会形象，有效增强警察权的社会动员能力，使警察权获得必要的社会认可和社会支援，使警察权运行更加有力和顺畅。我国警察权区别于其他国家警察权的一个重要特征是它的政党属性，我国的人民警察是中国共产党领导下的一支重要执法力量，维护中国共产党的执政地位是它的首要职责。这是对警察权实行政治管理的逻辑起点。

三、警察权管理的现实意义

如前所言，对警察权的管理是一种国家和政府行为，是国家领导集团治国理政的重要内容。因此，警察权管理的现实意义不容小觑。

(一)警察权管理体现国家性质和国家能力

宪法是我国治国理政的总章程，宪法所规定的我国的国体和政体，是警察权管理的基本依据。反过来说，警察权的管理必须体现我国的社会主义性质，遵循用权为民的宪法理念。这是警察权管理的政治意义和最高原则。警察权管理最重要的是政治管理，因为政治管理解决的是警察权的性质、原则、方向、品质以及当量等重大问题。而这些重大问题从根本上和实质上必须反映国家政权的性质和国家基本政治制度。否则的话，这项管理注定是危险的和失败的。警察权管理既是国家诸多管理中一项最基本和最重要的管理，也是其他诸项国家管理的保障和后盾。因此，警察权管理既要与其他国家管理相融通协调，又要保持它的相对独立和管理特色。从管理目标而言，既要保证警察权能够在国家政治和社会生活中发挥应有职能作用，又要避免它对其他行政权甚至立法权、司法权的显性或隐性挤压，特别要防止警察权的过于弱小而危及政权稳固和过于强大而危害公民自由。从这个意义上讲，对警察权的管理从一个侧面体现了国家领导集团的治国能力。

(二)警察权管理体现国家的民主和法治水平

警察权是一种强力执法权，渗透于社会生活的各个方面和角落，与社会公众的工作生活密切相关。任何一位公民，从出生、学习、工作、养老、死亡等各个节点，到家庭、单位、社会、出国等不同区域，都要和警察权如影相随。因此，对警察权的授予是大有讲究的，必须达到秩序与自由的衡平，必须追求在公平之上的效率，必须着眼于每位公民以人权为核心的各项基本权利的保障和实现。在法治国家里，警察权所维护的社会秩序，应当是生动活泼而非沉寂刻板的秩序，有时还可能是看上去似乎有些无序的秩序。在这个秩序中，社会公众享有充分的思想表达和行为自由。警察权管理在经常情况下主要表现为对权力运行的监控。警察权很强大，而且就其性质而言又具有天然的主动性和扩张性。如果不加以严格监管，任其率性而为，则必然导致警察权侵犯公民人权的不良后果。因此，对警察权的管控必然成为警察权管理的一项基本的和重要的内容。建设法治国家也好，建设法治政府也好，加强对警察权的监督管理都是题中应有之义。警察权的体制框架如何设计，警察权的当量如何定位，它是否在法定程序上运行，能否受到有效的监督和救济，社会公众对它的评价高低，甚至国际社会对它的毁誉，这些也都从一个侧面反映出国家法治所达到的高度。

(三)对警察权的管理体现出对警察权发展和运行规律的认识把握程度

警察权的发展和运行有其自身的内在规律，必须同一个国家的政治制度、经济社会发展水平、法治建设状况等相适应。只有这样，它才能实现设权目的，对社会发展进步起到积极作用。就现代警察权发展规律来看，主要呈现两大特征，一是警察权内容的支解与让渡，二是警察权服务职能的拓展与强化。所谓警察权的支解与让渡，就是随着社会民主与法治的发展进步和市场经济的逐步成熟，对警察权进行瘦身剔冗，把原本属于警察机关的部分职责移交给社会民间，把与现代法治精神相悖的内容予以剔除。同时，把经过精炼的警察权分配到若干个政府部门甚至企事业组织，以防止一个或极少数政府部门独揽警察权所造成的种种弊端。所谓警察权服务职能的拓展与强化，就是把原本属于号召倡导而并不具备强制性质的许多服务社会和民众的事项，设定为警察机关的法定职责，使其可以以警察权为手段，为社会和民众提供更全面、更便捷、更有效的服务，增加政府公共服务的覆盖面和执行力，提升政府在社会公众中的满意度和亲和力，使社会公众的生活质量更高，社会更和谐。就警察权的运行规律来看，亦呈现两大特征，一是程序优先，二是有效监督。本质上还是一回事，就是对警察权严格管束，防止其脱轨出界。警察权是一种国家权力、行政权力，又以武力为手段，它的力量太过强大，稍有松懈，就容易侵犯公民自由和权益，造成不可挽回的政治损失和社会影响，严重的还可能危及政权的稳固。这和警察权的设权目的背道而驰，也和现代法治大相径庭。这也就是对警察权严格管束的根本原因和社会共识。警察权发展和运行规律是客观存在，国家、政府以及社会公民对这些规律的认识也需要不断深化，而认识和把握的结果则为对警察权的管理提供了依据。

［1］毛志斌．警察权的支解与让渡［J］．公安研究，2002，(10)．

［2］恩格斯．家庭、私有制和国家的起源［A］．马克思恩格斯全集(第21 卷)［C］．北京:人民出版社，1965:195．

［3］孟建柱．努力提高立法质量 开创工作新局面［EB/OL］．http://www．jx．xinhuanet．com/ywdd/2004 － 04/03/content_1908873．htm．

［4］周永康．需对司法警察的职责权限进行调整和规范［EB/OL］．http://www．chinanews．com/fz/2011/07 － 15/3186680．shtml．