从罗斯福新政到奥巴马医改看美国社会保障制度

曾舒珩

（南京政治学院 马克思主义理论系，江苏 南京210003）

美国是一个移民国家，在意识形态上深受唯意志论和自由主义的影响，强调发挥个人力量和承担个人责任，在不具有悠久历史与继承传统的情况下，其社会融合度和社会认同度比不上西欧的许多单一民族国家。不过，看似不具备福利国家条件的美国却是世界上最早实行系统的社会保障制度的国家［1］99。事实上，自从20世纪30年代以来，美国社会保障模式就地位和意义而言已经成为一种与欧洲社会保障模式并列的资本主义福利模式。笔者认为美国的社会保障制度经过一个漫长的发展过程后更加成熟完善，在西欧模式陷入低潮的今天，它或许能更好地给各国社会保障改革提供借鉴。

一、20世纪美国社会保障制度①的发展沿革

美国在内战之前一直是一个农业国，农产品占到全国商品的一半。殖民地时期主要靠富人救济、税收减免和教区帮助，私人慈善和互助福利事业在这段时期发挥着重要的作用。内战爆发后，大量流离失所的难民出现，再加上工业化的不断发展使得劳资矛盾越来越激化、贫富差距越来越大，美国政府不得不开始重视城市的贫民问题。在美国，斯密的放任主义和斯宾塞的社会达尔文主义一度对美国政府的政策产生巨大影响，这种影响一直延续至今。1879年，亨利·乔治于《进步与贫困》一书的绪言中说道：“事实是无数次的失望，无数次的发明和无数次的创造既没有减轻最需要休息的那些人的劳累，又没有为穷人带来富足”［2］13。时代的进步呼唤着一个完善的社会保障制度。

1.20世纪30年代“罗斯福新政”——经济危机的结果。20世纪30年代，美国进入大萧条时期，在1929－1933年期间，按1958年美元市值计算的国民生产总值，从2030亿美元减少到1410亿美元；直到1939年，国民生产总值才略多于1929年的数字［3］126。在罗斯福之前的胡佛总统信奉放任主义和社会达尔文主义，始终认为政府应该减少对经济的干预，因此联邦政府并没有制定统一的社会保障制度，反而是州政府和地方政府在推动社会保障制度的发展，如马里兰州，1902年颁布了美国第一个《工伤赔偿法》，1916年颁布了规定工人工作时间的《亚当孙法令》等。

经济危机迫使美国政府必须改变胡佛总统实行的政策。而罗斯福本人则是一个新自由主义者，在他执政后，美国国会成立了第一个全国性的救济机构——联邦紧急救济署，并拨款5亿美元作为各州实施紧急事业救助的资金。然而，以工代赈和直接救济保障等模式给国家财政带来了巨大的负担。1935年，美国国会在人们提出各种社会保险方案的影响下通过了《社会保障法》，这是世界第一部以社会保障为内容的全面性法律，规定了社会保险包括下列4个方面：（1）养老金；（2）失业保险；（3）老年保险；（4）对盲人、需赡养的儿童和其他遭遇不幸者的救济。法案致力于减少财政的负担、提高社会福利水平。

“新政”是经济危机的结果，它对国民经济的干预扩大了政府的权力与责任，但覆盖范围仍不够广，它的受益者主要是中产阶级、农民和那些有组织的具有优势的城市工薪阶层中的白人，黑人、印第安人的遭遇仍然很悲惨，他们深受种族歧视、失业、贫困的折磨。

2.20世纪60年代“伟大社会”计划——社会运动的助推。计划开展的背景是老人、黑人、单亲家庭的女性等弱势群体的权益得不到保障，南部诸州大约80%的黑人依然生活在通过地方性立法（吉姆克劳法）和恐怖主义白人暴力强制施加的种族隔离制度之中，当时有大量的黑人走上街头进行游行示威并采取较为激烈的暴力方式来表达自己的不满（最著名的是伯明翰斗争）。

肯尼迪是战后民主党总统中信奉凯恩斯主义的，而约翰逊采取的也是刺激有效需求的政策。1961年，入主白宫的肯尼迪总统将“向贫困开战”作为自己的执政目标，他的继任者约翰逊继续进行改革，提出美国要建立一个有“舒适住房、优质保健、充分就业、良好教育和充分满足人民物质生活和心理需要”的“伟大社会”。在“伟大社会”计划开展后，1950－1970年间全国就业者中社会保障的收益面约从65%扩大到70%［4］359，针对单亲家庭，肯尼迪政府扩大了“家庭援助计划”的覆盖范围，然而因为政策的倾斜，性别、种族歧视的情况仍然存在，同时，由于政策的不完善性，这个时期的政府财政开支变得非常庞大。

20世纪60、70年代对于美国福利发展而言，具有分水岭的意义。这一阶段，美国政府福利政策呈现出前所未有的自由化倾向，公共福利规模发生鲜有的爆炸式增长，黑人经济环境的恶化与政治影响力的扩大，是理解这次福利发展的关键［5］62，67。

3.20世纪80年代里根“经济复兴计划”——应对滞涨的决策。20世纪70年代中后期的石油危机导致失业率和通货膨胀率双高的“滞涨”，这个现象在资本主义国家中很快地就蔓延开来，美国也不能避免，再加上社会保障的开支，使联邦政府的财政雪上加霜。美国总统经济报告提供的1929—1980年美国个人收入及其转移支付的福利收入情况数据表明：自1940—1979年的40年间，用于主要社会保障项目的受惠费用，由310万美元增至2410万美元，增长了66.59倍［6］61。这是欧美社会保障模式的通病，政府的大包大揽必然造成福利依赖。

在这种情况下，里根在1981年总统就职演说中强调：“在目前的危机中，政府不能解决问题，政府本身就是问题”，从而拉开美国社会保障改革的序幕。同一年，里根开始了他的“经济复兴计划”。这份计划概括地讲就是“三砍一稳”，即大砍联邦预算开支，大砍个人与企业的税率，大砍政府下达给企业的各种规章条例，以及要求制定一项稳定的货币政策［4］176。

4.近年来奥巴马医疗改革——社会发展的要求。在奥巴马医改之前，美国与欧洲福利国家最大的不同就是，它没有像西欧国家那样面向全民的“国民医疗保险制度”，政府只负责65岁以上老人的医疗保险，其他公民的医疗保健都是由商业保险来负责的。而奥巴马上台后则针对这一情况进行改革。2010年国会通过了最终版本的医改法案，美国政府将在今后10年内投入9400亿美元，把3200万没有保险的美国民众纳入医保体系。在新法案下，美国医保覆盖率预计将从85%提升至95%，接近全民医保。

这次医改在一定程度上修改了美国医疗制度的非全民模式，是社会发展和进步的结果，它考虑到更多民众的需求，使整个医疗保险的覆盖范围扩大，采取的是让非功利的、民营的医疗保险公司加入进来，政府给予减税优惠的政策。主要内容包括：（1）扩大医疗保险的覆盖率；（2）法案对医疗保险计划进一步完善；（3）设立福利市场；（4）增加税收（凯迪拉克计划）；（5）医疗援助和医疗照顾计划增强。

二、美国社会保障制度的优点

相对于欧洲的高福利国家模式，美国实行自保公助的模式，它以市场和家庭为主、以国家为辅来满足个人自身需要，具有非常明显的市场化特征，它的优点总结起来有三点：

1.既注意发挥政府强制作用又尊重公民个人选择。一般来说，政府认为尽量减少对社会保障制度运行的干预，可以使社会保险项目的内部实现均衡，同时可以减少财政的负担；但政府在保险项目无法实现自我平衡，导致收不抵支时，又会发挥它“兜底”的作用，通过公共计划的形成来影响私人保险公司的决策，如老年残障健康保险（Medicare）和联邦政府对各州医疗援助资助计划（Medicaid），也可以通过制定相关政策来规范保险公司的行为。为了使潜在的计划者在大量的复杂计划中选出自己真正满意的计划并加入，政府甚至会采取相应的惩罚措施，如“第四类医疗费”计划就有选择时间限制，超过这个时间再加入每月都会有1%的罚金。

大部分社会保障计划都采取自愿参与的方式，可选择度很高，美国联邦政府会针对各州情况制定社会保障计划，州、地方政府也可以自己制定计划，如美国加利福尼亚州就有自己的《加利福尼亚州失业保险法》和就业服务计划；与欧洲的“父爱主义”政策相比，美国政府承担了提供社会福利的主要责任，但不包揽一切，而是鼓励个人进行养老储蓄和参加非营利性组织的各种保险（如医疗保险）以及向商业保险公司投保各种保险（如人寿保险）。

2.既注重社会的自我保障又提供市场化福利供应。美国社会保障主要分为四个部分：政府统筹下的社会保障、州政府为主要载体的社会福利、商业性收益的商业保险和社会公益性慈善机构的保障。除了政府提供的美国老年、遗嘱和残障保险（OASDI）、美国老年和残障健康保险（Medicare）、美国失业保险等，由于美国社会保障高度市场化，还存在各式各样的私人保险计划，私人保险公司每年都会根据市场需求制订不同的保险计划供人们选择。

联邦政府的职责主要是为穷人、残疾人和老年人提供医疗援助和医疗照顾项目，承担对弱势群体的保障责任，其他群体主要是个人和企业双方共同缴费，美国式福利社会养老金的多少、医疗待遇水平的高低一般与缴纳的费用、购买的品种和多寡成正比，此外，社区、社会福利组织及慈善捐助也是美国社会保障资金的筹措措施之一。

3.既借鉴欧洲经验又从美国实际出发。整个美国社会的保障制度框架其实是从英国借鉴过来的，当英国开始出现福利思想的源头，即1601年英女王伊丽莎白一世颁布《济贫法》时，美国还处于未开化时期。1607年第一批英国移民在弗吉尼亚詹姆斯敦安营扎寨后，美国进入殖民期，开始逐渐受欧洲福利思想的影响并建立起一套自己的社会保障制度。同时，美国虽然看到这种“从摇篮到坟墓”模式的弊端，但在改革的过程中还是不可避免地出现了相对贫困的问题。

所以美国从自己的实际出发，以劳动者为核心，针对社会中不同成员选用不同的保险标准，建立起国家统筹三方共负担的投保自助型福利国家，这种模式重视社会保险的权利与义务的密切联系，强化了公民自我保障的意识，既便于由政府控制社会保障的政策方向和资金流动，又可以让个人根据自己的情况管理自己的医疗、养老等计划，使全体人民充分享受社会保障制度带来的好处。

三、21世纪美国社会保障制度的前景

21世纪美国社会保障制度的发展前景可能取决于以下诸因素的此消彼长即它们的斗争情况：

1.社会运动的影响，重点是“占领华尔街”运动的影响。2009年医改方案被提出后，受到不少批评和抵制。继茶党运动、威斯康辛州和加州等地的州政府和教师工会运动后，更有数万名示威者聚集在国会山前抗议奥巴马政府的医疗改革政策、新的税收政策、政府挽救银行的计划以及失控的政府财政支出等。医改法案虽然覆盖了美国大部分的民众，但花费巨大且触动了美国大多数有钱人尤其是中产阶级的利益，而该法案最后得到了通过。

2011年9月17日，纽约爆发了“占领华尔街”的抗议浪潮，10月15日席卷全球80多个国家和地区，950多个城市相继爆发抗议银行大公司贪婪和财政紧缩政策的示威游行。抗议者的主要口号是“99%vs1%”，意指1%的金融寡头掠夺了其余99%的美国人的财富，他们指责美国政府将本应该用于社会保障的纳税人的钱去救助面临破产的华尔街，此次抗议表明民众对美国政府的失望和不满已经积累到了一定的地步。

社会保障制度为民而生，也一定要为民所用，美国政府包括医改在内的改革措施如果不得民心、不能保障人民的利益，其前景就不可避免地蒙上阴影。

2.两党斗争的影响。由于共和党执政思想和民主党执政思想不同，政府的决策也经常会受执政党轮换的影响。

奥巴马当政以来，共和党反对声音不断，在医改问题上，民主党支持医改，共和党反对医改。2012年7月11日美国国会众议院投票通过议案，取消总统奥巴马在2010年签署的医疗保险改革法案，不过，与先前多次投票一样，众院的努力注定会被民主党占多数的参议院阻挡。拿征税问题举例，经过经济学家计算，单纯增税或削减开支都无法清理债务，如果两党妥协，共和党同意增税，民主党同意削减开支，债务问题就有望解决。但是，在共和党总统候选人的辩论中，主持人问是否同意每削减10美元的联邦财政开支就增加一美元的税，主要候选人没有一个敢支持。

3.金融危机的影响。2008年金融危机使美国金融与经济受到了重创，在整个市场面临崩溃的情况下，美国政府不得不出手花巨资来弥补由次贷危机带来的资金漏洞，虽然危机已经过去，但它所带来的后遗症——由失业率居高不下与联邦财政赤字高企所导致的经济发展失速仍然困扰着美国政府并影响着他们的政策走向。2010年的“促进就业法案”与“减税、失业保险再授权及创造就业法”及医疗改革法案、2011年9月的旨在削减赤字的一揽子计划、2012年2月提交的2013财年政府预算报告都是美国政府在后金融危机时代中制定的一系列方针政策。这些政策具有一定的成效，但仍不足以让美国完全走出金融危机的阴霾。

据监督有关计划信托人的年度评估，2012年为超过5000万老年和伤残人士提供医疗保险的老年残障健康保险（Medicare），其最大规模的基金预期到2024年将无法完全满足营运所需。医改要在今后10年内投入9400亿美元，而政府又要削减开支，这个矛盾怎么解决？对于美国来说，要建立一个良好的社会保障制度，处理好社会保障水平和国家财政开支的关系或许是当前最需要解决的问题。

【注释】

①在美国，所谓“社会保障”（social security），通常仅仅指老年社会保障计划（Old Age，Survivors and Disability Insurance，简称为OASDI），我们这里由于中文语言习惯，论述的“社会保障”问题，广义上讲，应当是一种广泛的“社会福利”（social welfare）制度。

［1］张桂琳，彭润金，等.七国社会保障制度研究：兼论我国社会保障制度建设［M］.北京：中国政法大学出版社，2005.

［2］亨利·乔治.进步与贫困［M］.北京：商务印书馆，1995.

［3］牛文光.美国社会保障制度的发展［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2004.

［4］周宏.30国（地区）社会保障制度报告［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2011.

［5］吕洪艳.20世纪六七十年代美国福利危机探微［J］.历史教学，2011（10）.

［6］王楠.20世纪美国社会保障制度的困境及其社会影响［J］.行政管理改革，2010（10）.