十六大以来党内民主制度发展历程及经验总结——基于党章修改的视角

王欣龙

（南京大学 政府管理学院，江苏 南京210023）

党内民主是党的生命，党内民主建设一直是中国共产党党建的关键视阈。十六大以来，面对世情、党情、国情的新形势、新变化，党内民主建设进入到科学发展的新阶段，党的理论建设领域适时提出党内民主建设科学化的时代命题，民主制度建设成为实现党内民主的关键支撑点。党章作为党的根本大法，是立党、治党之本，也是党内民主的重要保障，其修改完善必然体现这一历史趋势，因此以党章修改为切入点发掘新阶段党内民主建设规律，对于实现党内民主的科学发展具有重要意义。

一、民主制度规范化是党内民主的实质

民主首先是一种国家制度，事关国体，是国家活动的最高原则，这是民主最高层次和最根本的含义。马克思曾指出：“民主是作为类概念的国家制度”［1］280，也是在制度层面上界定民主一词。党内民主是民主的精神实质和基本原则在党内的有机运用，因此，党内民主的核心也必然以制度的形式得以体现。党内民主，其实质就是在党的政治生活中，全体党员一律平等地表达意愿和主张，充分行使民主权利，直接或间接地参与管理党内一切事务的根本制度［2］9。正如邓小平在这个问题上指出的，制度建设是党的思想、组织、作风建设的根本保证，带有“根本性、全局性、稳定性和长期性。”［3］333只有将党内民主真正纳入到制度化、规范化、程序化的轨道，形成相互衔接、相互配套的制度体系，才能真正推动党内民主的发展。

对此，十八大报告在总结十六大以来党内民主发展经验的基础上指出，党内民主建设要以保障党员主体地位为基础，落实党员知情权、参与权、选举权、监督权，完善党的代表大会制度、推进建设全委会制度、规范党内选举制度、强化党内监督制度。并对党内民主制度发展的理论成果和实践经验进行了新的概括和总结，进一步明确了新时期党内民主建设的思路和目标，强调了程序民主在党内民主发展中的重要作用，由此提出完善党内民主的新形式。

具体而言，党内民主制度的内容包括党的代表大会制度、党的委员会制度、党内选举制度、党内监督制度和党员权利保障制度五项要素。其中，党员权利保障制度是党内民主制度实现的基础；党的代表大会制度和党的委员会制度确立了党内民主运行机制的重点；党内选举制度贯穿制度体系全程，是党员权利行使的具体形式；监督制度则为党内民主的实现提供机制保障，五大制度相互联系，相辅相成，共同构成了党内民主有序运行的制度体系。

二、党章修改折射党内民主制度的发展历程

党章是党的根本大法，集中体现党的理论路线和方针政策，是党的理论创新和发展成就的见证者和记载者。党内民主作为党的一项根本政治制度，其发展的每一步必然都会在党章中留下历史烙印。十六大以来党内民主发展进入新的历史阶段，明确提出“党内民主是党的生命”［4］570，并首次从制度安排的高度勾画出党内民主发展的宏伟蓝图，此后两次党章修改又对党内民主制度的内容做出进一步完善，因此梳理十六大以来党章关于民主制度的修改来发掘党内民主建设规律也就具有了天然合理性。党章修改对党内民主制度完善主要体现在以下五个方面。

1．党的代表大会制度逐步实现形式创新。中国共产党的代表大会制度作为一种间接民主的形式，是党的一项带根本性的组织制度，是党的各级组织包括中央组织、地方组织和部分基层组织讨论、决定党的重大问题和选举党的领导机关的会议。党的代表大会制度完善主要是党代表任期制和党代会常任制的建立。

作为党员民主权利实现的党的代表大会，之前的运行情况是，各级党代会每五年举行一次，党代表只在党代会召开期间发挥作用，有人把这种情况描述为“五年开次会，会期三四天，举举手，划划圈，会后靠边站”，如此机制在运行过程中使得党代会的举行往往流于形式，难以发挥应有作用。为此，十六大明确指出要扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，积极探索党的代表大会闭会期间代表发挥作用的途径和形式，为党的代表大会制度的改革完善指明了方向。十七大修改后的新党章增写了“党的各级代表大会代表实行任期制”的内容，并在随后出台的《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》中对党代表的权利职责和活动方式做出具体规定。十八大报告在强调深化党代表任期制和党代会常任制的同时，提出“试行乡镇党代会年会制”和“实行党代会代表提案制”的新举措。这些新规定和新形式在一定程度上确保了党代表在闭会期间权利的行使，有利于实现广大党员对党内事务的参与权和知情权，从整体上提升党内民主水平。

2．党的委员会制度更能保证决策科学。党的委员会制度即党的各级委员会实行集体领导与个人分工负责相结合的制度，其实质在于实现集体领导，防止个人专断。党委会遵循的“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的议事原则是党内民主的重要保证。

党的各级委员会原本是在党的代表大会授权的基础上建立起来的，是党内民主的产物，是贯彻执行代表大会决议的基本组织形式和制度。然而，党委会制度在运作过程中，一个如邓小平所说的“以集体领导的外表掩盖个人专断实质”的痼疾始终没有从根本上得到解决，阻碍了党内民主的发展。对此，十六大党章对党的议事决策制度做出修改完善，规定：凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，集体讨论并做出决定，由此规定了党委会议事的步骤和原则。十八大在总结实践经验的基础上，进一步提出“完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”，明确了票决制的实行范围，同时对决定重大问题和任用重要干部的程序做出具体规定，这样既有助于真正落实集体领导和个人分工负责相结合的制度，又可以有效防止个人或少数人在决定重大问题和任用重要干部时专断专权、一个人或少数人说了算。

3．党内监督力度不断加强。监督是实现民主的条件，没有监督的民主注定会背离民主本意。党内监督是在党内政治生活中，党员之间、组织之间、党员与组织之间按照党的有关规定所进行的一项监督活动，其实质是一种以权力制约为核心的执政党自我控制行为。

新时期党内民主特别重视监督制度建设。从十六大开始新党章就提出“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度”，并在纪律检查委员会的职权中增加了“协助党委组织协调反腐败工作”［5］43－44的内容，使得党的纪律检查工作更好地适应新形势新任务的要求，把反腐败斗争引向深入。2003年12月，中共中央正式颁布《中国共产党党内监督条例（试行）》，细化党内监督的内容和形式。十七大党章更是对党内监督做出全面修订，规定“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督”，“党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督”［6］，提出“党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与”［6］的新要求。十八大党章增写了“尊重党员主体地位、加强对主要领导干部的监督”［7］的内容，这些修改创新了党内监督形式，明确受监督的主体，保障普通党员的知情权和监督权，从而提升了党内监督的力度。

4．党内选举程序更加规范。党内选举制度是党员按照自己的意志选举产生党的各级代表大会代表和党的各级委员会的制度，党内选举制度确保党员最基本的权利——选举权和被选举权的实现，是党内民主的一项重要制度，也是党内民主的主要实现形式。

选举制度贯穿整个党内民主制度体系，一直以来就是党内民主实践的重点探索领域。在实践中，从十七大开始就采取逐步扩大差额选举比例，改进候选人提名制度和选举方式，扩大基层党组织直选范围的措施，为党内选举积累了新鲜经验，同时在党章中就基层党组织的选举工作增写了“委员候选人要广泛征求党员和群众的意见”的内容。十八大则进一步强化了“完善党内选举制度，规范差额提名、差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境”的内容，对上述确保民主的选举方式做了进一步完善和发展，从而使选举程序更加科学民主，为党内民主的增量发展提供了基础性保证。

5．党员权利保障逐步得以实现。党员是党的机体细胞和行为主体。党内民主制度也就是为党员权利实现而安排的渠道和形式，因此保障党员权利和发展党内民主的实践密不可分，“一方面党员民主权利的实现有赖于党内民主制度的建立和完善，保障党员民主权利必须从建立健全党内民主制度做起；另一方面建立和完善党内民主制度也必须从保障党员民主权利出发，把保障党员民主权利作为党内民主制度建设的基础性工作”［8］10。

保障党员民主权利是发展党内民主的基础，2004年9月，中共中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，这个条例是建党以来有关党员权利的最全面、最系统的规定，对党员权利的范围、权利的行使和保障都作了系统而明确的规定，极具操作性。党的十六届四中全会提出逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员的各项民主权利得到了更加有效的保障。十七大、十八大进一步提出尊重党员主体地位，保障党员民主权利，赋予党员在党内的主体地位，这就夯实了保障党员权利的基础。

三、党内民主的发展经验

十八大提出了“全面提高党的建设科学化水平”的时代命题，全党要解放思想、改革创新，增强党的自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力。党内民主是党的建设的关键领域，党的建设的科学化离不开党内民主的发展。如上所述，十六大以来党内民主制度建设取得了显著成效，总结这一时期党内民主发展的历史经验，对于进一步推进党内民主的科学发展意义重大。概而言之，经验有三：民主程序细化使原则性制度成为可操作的现实规范；民主形式创新为民主发展增添活力；循序渐进的民主实践方式确保民主发展有序进行。

1．程序细化使民主制度成为现实。党内民主包括基本制度建设和具体程序设计两方面内容。长期以来，党内民主制度建设往往将精力集中于基本制度上，而基本制度设计的高度决定其具有宏观性和原则性的特点，操作性往往较弱，这就使得很多制度初衷看起来是好的，但在实际操作过程中却往往流于形式，不能发挥其应有作用。具体程序可以将党内民主的制度性规定转化为具体实践所必须遵循的方式、步骤和顺序，限制当权者的自由裁量权，减少管理和决策过程中的随意性，既可以保证民主制度的权威性和原则性，又可以实现制度的稳定性和连续性。

纵观十六大以来党内民主发展历程可以清楚地看到，新时期党内民主建设的一个显著特点就是制度设计更加注重程序的精化细化。在制度设计过程中，更加注重操作层面的内容，使得党内民主真正成为“看得见摸得着”的现实规范。例如，党委会决策票决制就对党内决策程序做出具体规范，一人一票有效杜绝了党内决策的一人决断。同时在制度设计完成后及时颁布了一系列发展党内民主的条例、准则和规章，对具体内容做出详细规定，在健全党内民主制度方面迈出了新的步伐，《中国共产党党内监督条例》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党地方组织选举条例》等条例的颁布施行从不同层面对党员行使民主权利的范围和方式做出规定，使得党内民主具体可行，具有持久的渗透力和有效性。这一民主实践得来的宝贵经验对党内民主的继续完善具有重要启示意义。

2．形式创新为民主发展增添活力。民主的实现离不开科学有效的民主形式，形式的创新既可以满足党内民主制度的理论发展需求，又可以使现实中的制度更加合理，为民主发展注入新鲜活力。中国共产党自成立以来就积极探索适合我党现实的民主方式。近年来，面对国际国内出现的新变化、新问题，党内民主建设进程明显加快，形式创新也成为这一时期党内民主建设的一大亮点。

就这一时期党内民主制度建设的重点党的代表大会制度来讲，在完善党代会年会制和党代表常任制的基础上，不断探索党代会闭会期间党代表权利实现形式，使得党代表的作用得以更好地发挥。在党内监督领域，针对腐败问题，党章强化了纪律检查委员会的职权，并提出各级党组织党务公开的新要求。近年来，风起云涌的网络反腐所发挥的作用也得到人们的关注和认可，成为监督的重要形式，在党内监督过程中发挥了重要作用。在党内基层民主改革过程中，提出探索党内基层民主多样实现形式的新要求，推动试点基层直选，不断扩大党内基层领导班子直选范围，这些新形式较好地落实了党员的知情权、参与权、选举权和监督权等民主权利，满足了党员群体不断增长的政治参与热情，使党内民主发展获得源源不断的动力。因此，后续党内民主要想获得持续动力，必然要遵循依靠形式创新来解决新问题，以满足新要求的党建思路。

3．循序渐进确保民主建设有序推进。民主属于上层建筑的范畴，其发展完善必然要受到经济条件、社会环境、思想文化以及政治领域诸要素的影响和制约，呈现出明显的复杂性、艰巨性、长期性特点。“民主和现代化一样，也要一步一步前进。”［3］168这是邓小平对民主实践进程的总结。党内民主也不例外，面对新时期党内外出现的经济市场化、政治民主化、社会多元化的趋势，其发展也必然要采取渐进式、协调式的发展道路。此外，党内民主作为一个发展着的事物，总是要经历从简单到复杂，从不成熟到成熟的历史过程，这一艰辛过程必然伴随着“创新——试错”的试验，可能存在的政治风险使得党内民主建设不可能一蹴而就。跳跃式发展模式不会在一夜之间实现民主，只会增加政治风险，破坏党内政治生活。“历史经验证明，用大搞群众运动的办法……而不是用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，从来都是不成功的”［3］336。

新时期党内民主发展牢牢把握住了这一民主建设规律，在理论设计方面谨慎选择风险较小的维度作为突破口，创新形式、解决问题、提升质量。在民主实践过程中往往采取先局部试点，后扩大推广的模式，以此来发现问题，总结经验，不断完善。党代会年会制，公推公选，差额选举等新形式总是先在基层党组织中实行，待到时机成熟再做推广。此一模式有效保证了党内政治生活的稳定性、持续性，为民主发展的有序进行提供了坚实保障。这一方式对党内民主改革产生的价值表明，后续的党内民主建设必定不能放弃循序渐进的改进思路。

［1］马克思恩格斯全集：第1卷［M］．北京：人民出版社，1956．

［2］甄小英，李清华．党内民主建设问答［M］．北京：中央党校出版社，2004．

［3］邓小平文选：第2卷［M］．北京：人民出版社，1994．

［4］江泽民文选：第3卷［M］．北京：人民出版社，2006．

［5］中国共产党历次党章汇编［M］．北京：中国方正出版社，2006．

［6］中国共产党章程（中国共产党第十七次全国代表大会部分修改，2007年10月21日通过）［N］．人民日报，2007－10－26．

［7］新华社．（授权发布）中国共产党章程［DB／OL］．2012〔2013－05－03〕．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2012－11／18／c＿113714762．htm．

［8］艾国．以保障党员权利为基础 建立健全党内民主制度［M］．中国党政干部论坛，2003．