中国政治体制改革：必要性、方向与路径

李新廷

（中共中央党校 政法部，北京100091）

胡锦涛在十八大报告中指出：“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，以保证人民当家作主为根本，以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，加快建设社会主义法治国家，发展社会主义政治文明。要更加注重改进党的领导方式和执政方式，保证党领导人民有效治理国家；更加注重健全民主制度、丰富民主形式，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。要把制度建设摆在突出位置，充分发挥我国社会主义政治制度优越性，积极借鉴人类政治文明有益成果，绝不照搬西方政治制度模式。”［1］

政治体制改革是我国当下面临的一个重大的理论和实践问题，我们必须要明晰中国政治体制改革的必要性、方向和路径问题。

一、中国政治体制改革的必要性

十八大明确了政治体制改革的定位和重点任务，并突破性地将“推进政治体制改革”写进了小标题应该说是水到渠成的。

毫无疑问，经济体制改革与政治体制改革是现代化的重要内容。那么，在现代化这个大背景下，经济体制改革和政治体制改革是否涵盖了现代化的全部内涵？经济体制改革与政治体制改革之间存在着怎样的复杂关系？对于这两个问题目前恐怕还很难形成紧密一致的看法，反倒是关于经济体制改革早已达成共识了，那就是社会主义市场经济体制的建立与完善。不可否认的是，我们所处的时代是市场经济的时代，市场经济作为当下资源配置的最有效率的机制，是我们今天一代中国人无可回避的选择。

然而，现代化的内容并非仅指经济的现代化，它意味着整个社会结构的转变：政治的现代化、都市化、世俗化、社会分工的专门化、结构化等等。在市场经济条件下，整个社会必须在文化、体制、思想、观念、传统、习俗等方面做出重大的结构性调整以适应商品经济这一物质性、经济性的基础。但是，这也绝非意味着一发展市场经济就会顺利实现现代化的建设。按照美国政治学家亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中的看法，经济的快速发展确实是推动社会变革的重要原因，但是“经济发展和政治稳定是两个相互独立的目标，在二者的进展之间没有必然的联系”，经济发展不一定导致政治的稳定，也可能成为阻碍社会前进的负面因素，这是由“社会急剧变革、新的社会集团被迅速动员起来卷入政治，而同时政治体制的发展却又步伐缓慢所造成的”［2］4－5。现代系统科学的最新发展也表明，社会是一个复杂的大系统，任何一个子系统的变化都离不开其他子系统的相互支撑和耦合，这样才能形成良性的互动，避免社会深层次矛盾的积聚和爆发。这样看来，经济发展与政治发展并不是一种线性的发展关系，经济水平提高了，不一定能实现政治的现代化。经济体制改革成功了并非意味着就不需要政治体制改革了。况且经济在发展中也会出现“拐点”，如果没有相应的政治、文化的支撑，经济发展也会出现瓶颈，引发潜在的社会政治性的危机与冲突。

改革开放30多年来，我国已基本建成社会主义市场经济体制。经济体制的改革给我们带来了翻天覆地、日新月异的变化，综合国力不断提升，人民生活水平不断改善，各项事业欣欣向荣。但是，我们也应清醒地看到，政治体制的改革仍然相对滞后，裹足不前。在这样的情况下，市场经济驱动的利益纷争、欲望毫无约束，社会结构性的矛盾与冲突就会不断积聚，并以各种形式在社会中凸现出来，诸如诚信危机、群体性事件等等。当今中国经济的发展正处于这样的一个瓶颈期。

在深圳特区创建30周年之际，温家宝视察深圳建设时又重申了政改的重要性，引发了海内外媒体的高度关注。法国的《欧洲时报》就曾刊发题为《中国政改在路上》的文章，美国《侨报》也刊登了《保障经改成果中国政改箭在弦上》的文章。温家宝在深圳讲话中指出，经济体制改革与政治体制改革存在着不可分割的内在关系。不仅要推进经济体制改革，还要推进政治体制改革。没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失，现代化建设的目标就不可能实现。

在改革初期，“中国的现代化以经济建设为中心，在社会主义初级阶段主要是搞经济建设这件事情，政治体制改革也要围绕发展经济这件事来进行。”“社会主义初级阶段的基础，要求我们现在不能对中国政治体制改革和政治发展抱不合实际的过高奢求，不能用最发达国家的社会条件来考虑中国的政治改革和发展问题，中国必须从自身的经济社会基础出发，考虑怎么做才是现实的可行的才能取得我们希望的成效。”［3］所以，我们在改革开放的初期将发展的中心放在经济体制改革是现实的选择。随着中国特色社会主义市场经济体系的建成和完善，尤其是市场经济带来的一些列问题将政治体制改革提上了日程，我们不仅要推进经济体制改革，还要推进政治体制改革。没有政治体制改革的保障，经济体制改革的成果就会得而复失，现代化建设的目标就不可能实现。正如邓小平指出的那样，“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。”“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革。”［4］164“如果我们盲目乐观不下决心切实解决这些问题，确实可能危及我国整个的社会主义事业，发生邓小平警告的党和国家改变面貌的问题，可能使我国改革开放取得的成就得而复失。”［5］

在这样的背景下，政治体制改革的重要性不断提上日程。那么中国政治体制改革的方向是什么？通过何种路径来完成政治体制的改革？

二、中国政治体制改革的方向

胡锦涛2006年4月在美国耶鲁大学进行演讲时，提出“没有民主，就没有现代化”。后来，他又多次强调，中国共产党要民主执政。他指出，民主执政就是坚持为人民执政、靠人民执政，发展中国特色社会主义民主政治，推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主。要牢牢坚持立党为公、执政为民，真正把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，切实做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要进一步健全民主制度，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，充分发挥人民群众和社会各方面的积极性、主动性、创造性，共同做好改革发展稳定的各项工作。要不断完善和扩大党内民主，加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益［6］。

2010年9月，在纽约与美国华人媒体负责人的座谈会上，温家宝回答《侨报》负责人的提问时，指出：“中国要建设一个民主和法治社会，法治就是当一个政党执政以后，应当按照宪法和法律办事，党的意志和主张也应当通过法定程序来变为宪法和法律的条文，所有组织都要在宪法和法律下行动，这才叫依法治国。我以为要做到这点，还需要一定的时间，但这是现代文明和现代政治所必需的，我们应该朝此而努力。”以此为基础，“最重要的就是保障宪法和法律赋予人民的各项自由和权利，就是要调动人民群众的积极性和创造性，就是要有一个宽松的政治环境，使人们能够更好发挥独立精神和创造思维，就是要使人民能得到自由和全面发展，这应当是民主和自由的主要内涵。”［7］

胡锦涛和温家宝数次对于民主法治的阐述，较为明确地指出了中国政治体制改革的大方向：那就是要建设一个民主与法治的社会，在一个宽松的政治环境下，依靠依法治国来保障人民的各项权利与自由，达到人民的自由、全面发展。其核心在于权力的规范。进一步说就是要规制权力运行，不得滥用权力，让权力得到有效的监督，只有权力透明，才能确保民主与法治，做到权为民所用。在十八大报告中，将政治体制改革单列为小标题，更是明确地指出了中国政治体制改革大方向下具体的任务：“一是要支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力；二是要健全社会主义协商民主制度；三是要完善基层民主制度；四是要全面推进依法治国；五是要深化行政体制改革；六是要建立健全权力运行制约和监督体系；七是要巩固和发展最广泛的爱国统一战线。”［1］

总而言之，中国政治体制改革不是一蹴而就的，也不存在着一个单一的改革任务。改革是渐进的，通过克服一个一个的困难，实现一个又一个的阶段性目标，最终“形成一个初步发达的成熟的民主和法治的现代化国家”［8］。

三、中国政治体制改革的路径

明确了中国政治体制改革之后，我们怎样能够更好地实现政治体制改革，就涉及改革的路径问题。关于政治体制改革，存在着两条不同的路径：一是自上而下的推动；二是自下而上的探索和实践。

影响政治体制改革的因素是多方面的，不只是有经济体制改革的推动因素。特定社会的政治体制改革是在各种因素的交织互动的影响下才探索出自己特有的变革之路。中国30多年来的改革开放似乎向我们传达着一个宝贵的经验：那就是治理模式的创新对于一个社会的顺利、平稳的改革起着重要的积极作用。在这个意义上，模式探索与创新对于政治体制改革便具有了非同寻常的意义。

对于自上而下的改革来说，成本太大，容易“一刀切”，没有具体问题具体分析，容易统一模式，就会出现较多的问题。值得庆幸的是，30多年来的改革开放已经为政治体制改革营造了一种宽松的社会环境，积累了宝贵的经验。改革之初的自上而下的各种“特区”的试点和推行为后来自下而上的地方自主摸索奠定了基础，打开了政治体制改革的道路。现今，中国大地上涌现出了诸如南街模式、华西模式、苏南模式、希森模式等探索性的改革。尽管这些模式的重点、方向、层次和意义上各具特色、很难统一，但是这为中国未来的政治体制改革开辟了独具特色的地方发展、治理模式。尤其是经济特区的开辟，为政治体制的改革提供了基础和经验。“经济特区是中国改革的试验场和开放的窗口，是分级式政策试验的一个重要制度设计，以深圳为代表的经济特区进行了多项在全国具有重要影响的改革试验开改革开放风气之先，在中国的治理试验中曾经发挥了重要作用，这些创新实践为推进中国的改革政策探索了新路提供了宝贵经验。”［5］

这种自下而上式的地方治理探索已成为当前中国政治体制改革的先导，也必然将会成为今后政治体制改革的主流模式。政治体制改革是一项宏大的事业，地方治理模式的探索为我们开启了一条政治体制改革的路径。然而，如何去推动、保障地方的这些改革，带动将来的政治体制改革是摆在我们面前急需回答的问题。上层的自我转向是关键，顶层的设计是重点。如果上层能够意识到问题的所在，主动“出击”，推动地方的探索，那么我们就能逐渐摸索出自己特有的政治体制变革的具体路径与模式。而近年来上层频繁的谈论政改问题，就充分说明了上层已经意识到了这一问题。“2010年8～9月间，中共中央总书记胡锦涛，国务院总理温家宝先后考察深圳，对深圳等经济特区新时期改革开放提出了新的要求。胡锦涛在深圳经济特区建立30周年庆祝大会上的讲话中强调，经济特区不仅应该继续办下去而且应该办得更好。中央将一如既往支持经济特区大胆探索、先行先 试、发挥作用，并从五个方面对经济特区下一步改革发展提出了具体要求。”［5］因此，中国政治体制改革的路径既应该有自上而下的推动，又应该有自下而上的探索与实践。

落实到具体的实践中来，政府应该主动转向，政逐步退出直接控制的社会领域，从全能型政府逐步过渡到真正的服务型监管型政府。实行党政分开、进一步下放权力、改革政府工作机构、建立社会协商对话制度、完善社会主义民主政治的若干制度、加强社会主义法制建设。在此基础上，支持地方自主探索本地区的治理模式，在资金与制度上予以支持，及时以制度形式来保障巩固探索的成功经验与教训。最重要的是要鼓励公民社会的壮大，支持自治组织的成立与发展，推进地方自治。然后逐步扩大试点，共享成功模式与经验。走一条先上而下，后下而上的发展道路。当然，政治体制改革的总的指导方针应该是谨慎、渐进，“一步一个脚印”，避免急躁、冒进的作风。

［1］胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［EB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／18cpcnc／2012－11／17／c＿113711665＿6.htm.

［2］塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，等，译.上海：上海人民出版社，2008.

［3］陈红太.中国政治体制改革的现状和趋势［J］.中国特色社会主义研究，2010（3）.

［4］邓小平文选.第3卷［M］.北京：人民出版社，1993.

［5］谢志岿.转型期社会问题与国家治理创新：兼论中国政治体制改革的核心内涵与路径选择［J］.理论与改革，2011（4）.

［6］胡锦涛.完善和扩大党内民主，加强对权力的监督［DB／OL］.http：／／news.sina.com.cn／c／2006－07－03／132710319722.shtml.

［7］温家宝总理与美国华文媒体和港澳媒体负责人座谈［DB／OL］.http：／／www.gov.cn／ldhd／2010－09／23／content＿1708192.htm.

［8］“中国政治体制改革研究”课题组.建设一个民主和法治的现代化国家：中国政治体制改革研究报告总论［J］.经济研究参考，2007（31）.