财税体制改革重头戏是调整央地关系

文 | 周子勋

众所周知，中国目前的财税体系是由1994年分税制改革及随后税制调整中逐步形成的。迄今为止，地方税收体系仍未能成型。在中国现行的28个税种中，划归地方的税种有18个，基本都是税源零星、征管难度高的小税种。省以下政府组织基本没有形成真正的分税制，其收入划分由省级政府根据实情自主决定，造成财权划分极不规范，地方政府财力逐渐向省、市级财政集中，县乡财政日益困难。财权层层向上集中，上级政府的拨款又被层层截留，造成基层政府财权与事权高度不对称。有数据显示，地方政府用45%的预算财力承担75%的事务，这是当前最严重的问题——财力事权不匹配。同时，地方政府收入除了预算内收入，还包括预算外收入、制度外收入和土地出让金收入等，不少地方政府的非税收入超过了税收收入。虽然中央财政每年有大量的财政转移支付给地方，但中央财政的转移支付效率不高，转移过程不透明、不重视绩效考核的情况较多。此外，目前内地间接税过多，直接的财政税少，也是造成收入分配不平均的主因。

显然，这个制度导致了很多问题，最明显的是地方政府为应付财政压力，纷纷大举卖地、借贷，当前土地财政、房地产泡沫、产能过剩、地方债务风险等宏观领域矛盾也是由此造成。网上曾经流传过一个段子，内地某个城市的市长面对媒体记者算了一笔账，曾豪迈地表示，“给我5年，投入百亿挣回千亿。”地方之所以对举债情有独钟，与现行的财税体制有一定关系。从这个角度来看，解决地方债问题也需要财政体制改革来配套。只有基于理性思考来主动调整相关财税制度，才是解决地方债务问题之道。

某种意义上说，作为政治体制改革和经济体制改革交汇点的财税体制改革具有“牵一发动全身”的效应，是政府体制改革的重要基础之一，牵涉中央地方财权、地方债务、收入分配、楼市等。通过调整央地关系，重新激发中央和地方的两个积极性，防范和化解地方政府债务风险。在这一背景之下，十八届三中全会提出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，强调要建立事权和支出责任相适应的现代财政体制，有着深远的现实意义。

事实上，早在今年7月11日，财政部长楼继伟在参加第五轮中美战略与经济对话时就表示，正在酝酿财政改革以支持经济和财政的可持续发展，其中方向之一是调整中央政府和地方政府支出责任，适当增加中央政府的支出责任，保障市场更加统一、公平和基本公共服务的全国均等化。这一信号很重要，最重要的看点是分税制，分税制以往只是中央与地方的分账收钱，今后的改革是否会涉及到地方政府花钱的问题，值得高度关注。如果今后针对分税制的改革延伸到中央与地方花钱方面的调整，势将对地方政府形成更大的约束。

在笔者看来，财税体制改革要以优先调整事权、带动财力重新配置为重点。某种程度上说，当前财税改革的关键，是平衡中央与地方财政利益的问题，这方面不做调整，财税体制改革的其他方面也难以进行。必须记住，财税改革是个繁杂系统的改革，有近有远，有紧有松，目前，央地财税关系的调整最为迫切。其实，事权的划分在现阶段实际是一个伪问题。中央与地方在事权划分上实际存在两种解读，中央有中央的事权理解，地方有地方的事权理解。如果要搞清楚这个问题，寻求一种非压力下的统一认识，并让大家上下一心，共同遵守执行，非十年之功不可能达成。比事权划分更重要的问题还在于，如何划分市场和政府的边界。这一条做到了，事权的划分就有了基础，会比较好办。

当然，当前财税改革面临的一个重大挑战是，当土地制度改革启动后，依赖“土地财政”的地方政府收入必大减，当前最迫切的是培育地方税体系。实际上，财税改革不仅是中央与地方“分钱”（划分财力），还包括“分权”，即中央与地方划清事权，明确地方政府有哪些权力，在哪些问题上可以做主。中央目前推动的简政放权，不只是政府向市场放权，还包括中央向地方放权。

更重要的一点是，预算改革是建立公共财政的关键一步，同时也是政府改革和政治体制改革的关键一步。这实际上是国内利益集团格局的重构，将会限制甚至剥夺政府曾有的多种利益和权力。因此，如果能够彻底将预算外收入纳入预算内管理，对地方政府无异于一场财政革命。

中国的改革现在没有特效药！现在留下的改革领域都是那些难啃的骨头。改革不仅要有勇气，而且要有智慧，要寻找、抓住“牵一发动全身”的改革。而作为“牵一发动全身”的改革，未来财税体制改革的重点是中央和地方财政收入的分配，需要对地方收入结构和收入体制的再造，并提高预算透明度、强化约束性。