将劳动监察纳入劳动争议处理机制的探讨

杜 波，宋 云

（华北电力大学 人文与社会科学学院，北京 102206）

一、问题的提出

据2011年的一份调查报告显示，在问及是否知道我国的劳动争议处理机制时，被调查的1642人中有939 人知道我国劳动争议处理机制，占57.19%，其余被调查者不知道。即在《劳动争议调解与仲裁法》实施3年后，仍然有约43%的人不知道我国的劳动争议处理机制。［1］

劳动争议处理机制是由劳动争议处理机构和相互衔接的争议处理程序共同构成的解决劳动争议的制度体系。劳动争议处理机制是整个劳动争议处理制度的核心，处理机制设计是否合理，各种程序协调、衔接是否顺畅，决定了劳动争议处理的效果。我国现行的劳动争议处理制度可大概概括为“一调一裁二审”，对部分劳动争议案件实行有限制的“一裁终局。”［2］

劳动争议发生后，不仅使劳动争议的双方当事人利益受到损害，正常的生产经营秩序遭到破坏，也影响和谐顺畅的劳动关系的建立。劳动争议是否能够及时、合法、公正解决，劳动争议处理原则的实现取决于劳动争议处理制度的建立、劳动争议处理制度的高效运行。劳动争议处理制度的建立应当根据劳动争议的特点，社会实践的需求，由法律明确劳动争议处理的机构设置、劳动争议处理的方式、程序；劳动争议处理制度的运行依赖劳动争议双方当事人对争议处理机构、方式的选择，依靠劳动争议处理机构的正确执法。才能最终达到结果上的公正。

研究劳动争议处理机制可以从概念入手。劳动争议又称劳动纠纷，劳动争议分为广义的劳动争议和狭义的劳动争议。广义谓以劳动关系为中心发生的一切争议。于此意义，或关于劳动者之保护或保险，雇用人与国家之间的纷争，雇用人团体以及受雇人团体本身内部关系所生之纠纷，兼为劳动争议。狭义之劳动争议，仅以个人之雇用与受雇人之间所发生之争议及雇用人与受雇人团体之间所发生之争议。［3］教科书上将劳动争议定义为劳动关系当事人之间关于劳动权利和劳动义务的争议。［4］本文采用教科书上的定义。

劳动争议具有主体特定性和内容限制性的特点。即发生争议的双方当事人必须是用人单位和与其有劳动关系的劳动者，劳动争议以劳动权利和劳动义务为标的，争议内容也是依照《劳动法》、《劳动争议调解仲裁法》等法律法规规定的争议范围，涉及劳动安全卫生、劳动关系解除与终止、劳动报酬、社会保险福利争议等。［5］劳动争议的主体特定性与内容限制性特点决定了探讨劳动争议的解决机制要紧紧围绕这个特点进行。

我国的劳动法、劳动合同法、劳动争议调解仲裁法中确立了我国的劳动争议的协商、调解、仲裁、诉讼的处理方式。然而在学者丰硕的研究成果和司法实践中，更重视劳动争议仲裁与诉讼的研究。各地甚至全国劳动争议处理的统计数据都是关于劳动争议仲裁或者劳动争议诉讼的。现实中，劳动争议发生后，作为劳动争议的当事人之一的劳动者可以向劳动监察部门申请处理，也可以依照法律规定与用人单位协商、与有用人单位共同接受调解、仲裁、向法院起诉。事实上，劳动监察已经成为处理劳动争议的方式。

综上可以看出，相关的法律未将劳动监察作为劳动争议处理的方法加以明确规定，学者的研究更多的关注劳动争议处理制度“给予”，对解决劳动争议的“需求”，特别是对劳动监察作为劳动争议处理方式缺乏深入的探讨。本文拟从劳动监察对劳动争议处理制度的完善；以及劳动监察作为劳动争议处理制度的运行两个方面进行探讨。

二、劳动监察制度应当作为处理劳动争议的制度在法律体现

在对我国劳动监察的研究中，学者主要从劳动监察制度功能、劳动监察的内容、完善我国劳动监察执法、借鉴国外的劳动监察经验等方面进行研究。在劳动监察与劳动争议处理的问题上的研究还需要进一步深入。

劳动监察也称劳动监督检查，是防止和避免劳动争议的重要手段，其由劳动和社会保障主管部门监督检查用人单位与劳动者遵守劳动保障法律、法规、规章的情况，并且处罚违反法律规定行为的行为。［6］劳动监察制度作为劳动争议处理制度的理由：

（一）有利于和谐劳动关系的建立

根据《劳动保障监察条例》的规定，劳动监察的主体是国务院劳动保障行政部门。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门主管本行政区域内的劳动保障监察工作。

劳动行政保障部门因对该行政区域内的劳动关系状况非常了解，可以根据相关劳动法律对劳动关系状况进行调整。劳动保障监察部门不仅可以对该行政区域内近期内出现的劳动争议的整体形势做一个评估，而且还可以预计今后一段时间内劳动争议的变化趋势。针对劳动争议的形势，有针对性的提出劳动争议处理的整体方案。不仅可以预防劳动争议的发生，而且对已发生的劳动争议因为事先形成的预案，可以使劳动争议得到快速解决，使劳动争议双方当事人，特别是使劳动者安心，有利于和谐劳动关系的建立。

（二）有利于保护劳动者的合法权益

《劳动保障监察条例》第一条规定：“为了贯彻实施劳动和社会保障（以下称劳动保障）法律、法规和规章，规范劳动保障监察工作，维护劳动者的合法权益，根据劳动法和有关法律，制定本条例”。从立法目的看，劳动监察被看作是一种事实上必需的国家干预责任，一种保护劳动者身心健康所必需的政府法定义务［7］。只有当劳动者知晓解决争议的途径，掌握法律规定的解决争议的方法，在实践中学会运用方法解决问题，其合法权益才能得到切实保障，立法目的才能实现。

（三）有利于预防劳动争议发生

劳动争议的处理与劳动争议的预防同等重要。劳动争议的处理是事后的措施，而劳动争议的预防是事前的方法。事先预防与事后处理相结合，有利于劳动关系的稳定。《劳动争议调解仲裁法》第9条规定：“用人单位违反国家规定，拖欠或者未足额支付劳动报酬，或者拖欠工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金的，劳动者可以向劳动行政部门投诉，劳动行政部门应当依法处理”。其立法目的是针对实践中大量发生的上述纠纷，特别是在事实清楚、双方无重大争议的情况下，引导劳动者直接向劳动行政部门进行投诉，通过劳动监察对一些明显的违法行为依法及时的处理，预防和减少相当一部分劳动争议，从而降低劳动者的维权成本，增加劳动争议处理效率。［8］

（四）劳动监察作为处理劳动争议的方法有法律依据

由《劳动保障监察条例》第九条规定可以看出，法律明确了劳动保障监察部门有权处理劳动争议。再将《劳动保障监察条例》与《劳动争议调解仲裁法》相关法条对比，《劳动争议调解仲裁法》第二条规定：“中华人民共和国境内的用人单位与劳动者发生的下列劳动争议，适用本法：（一）因确认劳动关系发生的争议；（二）因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同发生的争议；（三）因除名、辞退和辞职、离职发生的争议；（四）因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护发生的争议；（五）因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等发生的争议……”《劳动监察》第十一条规定：“劳动保障行政部门对下列事项实施劳动保障监察：（一）用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况；（二）用人单位与劳动者订立劳动合同的情况；（三）用人单位遵守禁止使用童工规定的情况；（四）用人单位遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况；（五）用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况；（六）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；（七）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况……”，不难发现，劳动监察的范围与劳动争议的受案范围大致相当。特别是在履行劳动合同、劳动报酬、社会保险三类案件中有明显的交叉。

（五）实践中劳动监察充当劳动争议处理的一种方式

很多劳动者与用人单位产生的劳动争议，已经不通过劳动仲裁、民事诉讼这些救济途径进行解决，而是直接向劳动监察部门进行举报请求处理。如果劳动监察不处理或者处理不力，劳动者再进行行政诉讼状告劳动部门行政不作为或作为不当。［9］

综上，建议由立法明确劳动监察是劳动争议处理制度的一部分。从经济学成本理论的角度看，当法律的供给达到社会需求饱和状态之前，每制定和实施一部新的法律，由于与其他法律规范相互支持和相互作用，其边际成本呈递减趋势，但如果法律的供给超过社会需求的饱和状态，法律供给的增加，法律规范间相互支持好作用减弱，其边际成本就呈递增趋势。［10］因此，本文并不认为法律制定的越多越好。劳动监察能够在一定程度上满足解决劳动争议的需要，但无须专门制定法律，增加成本，只需将劳动监察制度在劳动争议处理法律制度加以明确规定，并与我国现行的“一调一裁二审”，对部分劳动争议案件实行有限制的“一裁终局”的劳动争议处理制度一起共同解决劳动争议。推进及时、合法、公正的劳动争议处理原则的实现。

三、劳动争议处理机制的运行

近年来，随着我国的经济发展，我国处于社会转型期。用人单位和劳动者之间的劳动法律关系亦发生了较大的变化，出现了新时期下众多利益冲突纠纷。劳动争议案件亦逐年增高，以北京市为例：全市法院2010年1～7月，共新受一审劳动争议案件15326件，比2009年同期上升10.3%。二审共新收二审劳动争议案件6326件，比2009年同期上升39.7%。［11］与用人单位发生劳动争议后，劳动者往往希望能够“低调”的，采用不为公众知悉的方法解决，因为在当前的劳动力供过于求的环境下，采用和用人单位“对簿公堂”，也许纠纷是解决了，但工作可能就丢了。但传统的劳动争议处理制度也存在着致命的缺陷。如果用一句话概括就是“程序复杂化；协商虚化、调解弱化、仲裁行政化、诉讼民事化。”［12］而劳动监察具有程序简单，节约费用的优势，为劳动争议一方的劳动者提供了便利。《劳动保障监察条例》第九条规定：“任何组织或者个人对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，有权向劳动保障行政部门举报。劳动者认为用人单位侵犯其劳动保障合法权益的，有权向劳动保障行政部门投诉。”劳动者的合法权益受到侵害，到劳动保障监察部门举报投诉的成本较低。

劳动争议处理制度高效的运行，最起码的条件是当事人对争议处理机制的了解。由于我国的劳动者的法律知识和素养普遍偏低，劳动者遇到劳动争议时往往不知道如何妥善处理。试想劳动者连劳动争议处理机制都不了解，劳动争议处理制度的意义何在。所以，建立为劳动者提供法律咨询服务的机构显得十分必要。［13］建议在劳动保障监察部门中设立法律咨询机构。

在劳动保障监察部门中设立法律咨询机构在法律上的依据是：首先，是劳动保障监察部门应当履行的职责。《劳动保障监察条例》第十条明确规定了：“劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：（一）宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行机构设置方面……”其次，是劳动保障监察部门的监察方式。《劳动保障监察条例》规定：实施劳动保障监察，坚持教育与处罚相结合，接受社会监督。接受“教育”是劳动者的权利。同时也是劳动保障监察部门履行职责的方式。英国的ACAS给我们提供了很好的借鉴。ACAS（The Advisory，Conciliation and Arbitration Service）是劳动咨询、调解和仲裁服务委员会的英文缩写，它是由英国政府出资建立，但不受政府干预和影响，独立负责雇主与雇员劳资纠纷和劳动关系调整的咨询、调解和仲裁服务的中立性社会服务机构。［14］

在劳动保障监察部门中设立法律咨询机构运行。第一，机构的组成。人员就是劳动保障监察部门的人员。根据国际劳工组织在劳动监察建议书中对劳动保障监察人员的条件、权利、义务的规定看出，劳动监察人员的业务素质较高，可以胜任依照法律的相关规定解决劳动争议的重任。第二，法律咨询的方式。（1）通过多种渠道免费为劳动者与用人单位提供劳动政策和信息，如开通免费电话咨询热线。由于劳动监察员的业务素质高，在劳动者遇到纠纷时，可以通过电话咨询获得解决争议的信息、方法。（2）劳动保障监察员可以深入到基层为企业提供咨询服务。从国际上看，在劳动者职业安全领域，已经开始创新监察方式。监察员越来越多地直接参与工作场所预防风险战略，通过加强工作场所的直接监察和咨询活动，监察员能及时发现问题并预测违法风险，从而给雇主提出控制风险的守法建议。［15］国外的经验显示有效劳动争议处理应当解决在基层。在美国有85%以上的劳动争议解决在调解阶段，避免劳动争议向下一个程序阶段发展。（3）咨询机构开展培训活动来普及法律法规。英国ACAS提供的培训主要有两种形式，一种是面向公众的大型培训，主要是为了使雇主和雇员能够跟上劳动立法的步伐，遵守相关的法律规范。另一种形式是应企业的要求，根据企业所面临的问题经过事先预约和安排的专场培训。［16］第三，咨询机构高效运行的保障。可以借鉴英国ACAS的信息化建设。ACAS是以计算机为基础，以案件审判流程为主的系统建设。通过电子系统业务流程来完成原来由人工进行的工作步骤，不仅提高了案件处理效率，而且方便了信息和数据在ACAS和就业法庭之间的传送。［17］ACAS还将自己的官网建立成了一个使用方便的信息交换平台，上传大量的政策信息和他们所做的解读供公众免费下载。

由劳动保障监察部门设立固定的法律咨询机构用以解决劳动争议符合我国的国情。劳动保障监察部门设立固定的法律咨询机构可以代表政府行使协调劳动关系的职能，既有外国的先例可循，又可以充分发挥劳动监察的作用，而且还比较符合劳动者解决劳动争议的心理有利于劳动争议的及时解决。法律咨询机构采取长期、短期、定期等方式组织法律宣传活动，一方面通过教育、法律宣传、培训企业的经营者，引导、经营者提升法律意识、增强法制观念、依法签订和履行劳动合同，促使用人单位自觉自愿维护与劳动者和谐顺利的劳动关系；另一方面促使劳动者了解法律、知法、懂法、守法，并学会运用法律手段来维护自身的合法权益。据国外统计数据显示，每年进入咨询阶段的劳动争议案件约90%在该阶段得到解决。［18］

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