张君劢的宪政主张与实践——以1946年《中华民国宪法》为视角

袁 野

(中国人民大学 国际关系学院，北京 100872)

作为“中华民国宪法之父”，张君劢无疑是中国宪政史上身份最复杂、地位最重要的人物之一。从20世纪20年代起便为中国实行宪政而不断奔走努力，并于1946年起草了以五权制为外衣、以英美式宪政精神为实质的《中华民国宪法》。这部宪法从形式到内容都达到了近代中国宪法文本的新高度，集中体现了张君劢的宪政理想。本文将梳理“1946年宪法”的文本，并分析张君劢的宪政思想在其中的具体体现。

一、张君劢宪政思想的基本内容

综观张君劢的宪政主张，可以发现其思想自民初开始成型，并随着局势的变化而有所发展演变，并于20世纪40年代完全定型。

首先，在张君劢看来，宪政的前提包括政府与人民两方面，其中最重要的是人民的能力。为此，张君劢分别从政府和人民两方面提出自己的主张。一方面，政府要在“牵制与平衡”的原则下互相合作，宪法才能得到贯彻实施;另一方面，应首先把宪政建设的重心放在国民身上，提高国民的法制意识，养成国民的法治精神。

其次，张君劢以人权为理论支点构建起其宪政思想。他强调，人权是宪政的根本与精髓，只有保障人权，政府的地位才能得到巩固。一国若希望人权得到保障需要做到以下三点:第一，要拿人民当人，不可拿人民当奴隶;第二，政府权力应受到限制;第三，不可以拿一部分人民作为一党之工具，蹂躏其他人民之权利。具体来说，人身自由、结社集会自由和思想言论出版自由是三项最基本的人权，只有从此着手，使这三项自由权利得到切实保障，宪政才有坚实的基础。

最后，张君劢主张对英美的民主政治进行必要的“修正”，以调和个人、社会、国家等三者之间的关系，从而引出了“修正的民主政治”这一概念。张君劢主张在寻求个人自由与政府权力之间的平衡，效仿密尔对于自由的定义，划定双方各自的范围。在他看来，国家存在的目的就是维持人民的生存和保障人民的安全，人民之所以要国家就是为了保障自己的自由;同时，人民是否享有自由也是一个国家强盛或衰弱的关键，因此，国家必须保证人民享有各项自由权利;但在另一方面，这种自由不能毫无限制，尤其是不能导致政出多门，影响政府效率，因此，政府权力的集中同样值得追求与强调。

二、从政协宪草到四六宪法

早在1946年1月召开的政治协商会议上，张君劢就作为民盟代表提出了《五五宪草》修改的十二条原则，后又私下草拟了一部宪法草案，该宪草以孙中山的五权制为外壳、以英国议会制为实体，共分为14章151条。他在起草中试图将欧美民主政治和三民五权的原则做折中与调和，在兼采各民主党派主张的同时，力图协调国共两党的立场与利害。

1946年6月，国共内战爆发，国民党政府单方面宣布将于11月12日召开制宪国大。在国民党的笼络、许诺以及自身对蒋介石的宪政幻想等因素的共同作用下，张君劢率领民主社会党参加了制宪国大。最终，宪法草案于1946年12月25日完成三读并获得通过，1947年1月1日由国民政府正式颁布，同年12月25日正式施行，共分14章175条，史称1946年《中华民国宪法》。

长期以来，1935年起草的“五五宪草”一直被视为来日中国宪法的底稿，“1946年宪法”则对其进行了重大修改，基本改变了原有的政治原则。储安平对此评价称:“五权宪法的精神虽仍保存，而不能悉照此前五院之词……就成就的观点来看，其中实具有重要的意义。假如，国民党同意作如此修改，这至少表示国民党已开始检讨她在过去二十年执政的事实，并准备接受环境的要求。”1946年的制宪国大虽然不为中国共产党所承认，但不可否认广大中间派政治人物和知识分子依然对大会抱有很高期待，而在张君劢等人的努力下，1946年《中华民国宪法》的确不失为一部民主、进步的宪法。本文接下来将对其进行具体分析。

三、对于国家性质之规定

在宪法总纲第一条中，张君劢即一改“五五宪草”中“中华民国为三民主义共和国”的表述，明确将国家性质规定为“中华民国基于三民主义，为民有、民治、民享之民主共和国”。这一看似微小的变化却反映了对国家性质规定的质变:重点强调中华民国为“民主共和国”而非“三民主义共和国”，“三民主义”实际上成为该条文的前缀和装饰语，体现出张君劢敏锐的政治洞察力和巧妙的用心。国民党政府二十年执政的事实，早已证明“三民主义”会变成统治当局打压思想、压制异己的借口，意识形态不能拿来作为共和国的形容词，在“三民主义共和国”的国体之下，容易产生一党专政的弊端。张君劢巧妙地用语言上的含糊和漏洞巧妙地照顾了孙中山的崇高威望和国民党可能的否决，体现出他一贯的“修正”思路，以及将欧美民主政治和三民五权的宪法原则糅合在一起的指导思想。宪法中关于国家性质的规定在理论上否定了国民党一党专政与蒋介石个人独裁的宪法基础。

四、人民的自由权利

张君劢一向强调“人权为宪政之基本”，人权理论是其宪政思想的理论支点，因此，张君劢十分重视在作为国家根本大法的宪法中明确规定人民的基本权利及其保障。在“人民之权利义务”一章中，张君劢从正、反两面对人民的自由权利予以了规定。首先，张君劢从正面对人民应该享有的各项自由权利进行了明确规定，明确列举了人民享有迁徙、言论、出版、信仰、集会、结社等自由，以及选举、罢免、创制、复决、考试和服公职等权利。随后，宪法又明确做出了反面的否定性限制:“以上各条列举之自由权利，除为防止妨碍他人自由，避免紧急危难，维持社会秩序，或增进公共利益所必要者外，不得以法律限制之。”“1946年宪法”不仅删除了“五五宪草”中“非依法律不得限制之”的内容，更是明确规定“不得以法律限制之”，宣告了人民的自由权利不得被普通法加以限制的原则，也防止了因立法权滥用而危害人民自由权利现象的发生，充分体现出张君劢在政府权力与个人自由之间实现调和的宪政主张，以及一以贯之的对保障人权的重视。

五、国民大会与立法院、监察院

“1946年宪法”对“五五宪草”最重大的修改即是彻底改变了国民大会和立法院的职权，使中华民国的立法机关更加倾向于传统的欧美国会两院制，使监察立法两院相当于国会制的上下两院，立法委员由人民选举，监察委员由各省参议员选举。国民大会虚化，只保留选举与罢免总统、副总统以及修改、复决宪法修正案两项权力;立法院则成为国家最高立法机关，“代表人民行使立法权”，监察院成为国家最高监察机关，行使同意、弹劾、纠举及审计权。

在“五五宪草”中国民大会所拥有的选举、罢免、创制、复决等四大民权，至此被削减为两项，同时立法院的负责对象亦由国民大会改为直接对人民负责。张君劢认为，“五五宪草”规定下的国民大会能够行使四项直接民权，是“政权”，而立法院通过法案、议决预算的职权则属于“治权”;然而孙中山所谓的“政权”与“治权”能否截然分开，这本身在学理上就莫衷一是，更何况国民大会是代议机关，如此行使“间接方式的直接民权”，与由国民自己直接行使的理念存在矛盾。

国民大会每年会期很短，闭会期间也没有常设机关来代行职权;没有设置常务委员会，无从对政府行政构成监督;代表总数高达三千多人，会议时根本无法做出具体的决策。总而言之，制度设计上的种种不足使国民大会实践中根本无法行使四权、监督政府，只能沦为“橡皮图章”。

因此，张君劢将具体的制衡权力赋予由人民直接选举产生的立法院，使之成为最高立法机关和代议机关直接代表民意，而不至于成为政府的附属机关。为了对行政权进行有效制约和监督，张君劢还进一步强化了监察权，规定监察院对总统的各种提名人选行使同意权，监察院设立若干委员会分别对行政院各部会进行监督、调查和对行政院决算进行审计，并对包括行政院在内的各院及全体公务人员拥有弹劾、纠举权，从而使得监察院事实上享有了西方国会参议院的权力。

由此可见，1946年《中华民国宪法》规定的国民大会职权与“五五宪草”相比要小得多，从而淡化了国民大会对宪政运作的影响力，而立法院和监察院的权力则大大加强，成为事实上的国会众议院和参议院，有助于对行政权进行有效制约。

六、“修正式内阁制”

在“五五宪草”中，行政权集中在总统一人手中，行政院成员均由总统任免并只对总统一人负责，由总统召集五院院长会议、解决各院间争端，加上“统率陆海空军之权，不受法律之限制”的规定，得以独揽大权。张君劢强烈反对这种集权设计，他一贯主张单纯的总统制和内阁制都不适用于中国，中国应该寻求政府结构领域的“第三条道路”，建立“总统有权，内阁有责”的政治运作模式和修正式的内阁制。这也是今日我国台湾地区“二元领导”政治体制的源头，在实践中更接近法国第五共和国的半总统制，总统有权无责，虽然能指导施政方向，但不能越过行政院长直接指挥各部会。

关于内阁的具体定位，张君劢主张引入责任内阁制的精神，行政院是国家最高行政机关，是狭义上的政府，对立法院负责，行政院院长向立法院做施政报告，接受立法委员的质询，其政策和预算案必须经立法院审核;行政院院长由总统提名，经立法院批准后上任，其下属各部会首长则由行政院院长提名，总统任命;总统根据宪法发布法律和命令，但必须经行政院院长附署。就此，张君劢厘清了五院的职权范围，行政院不再是孙中山所主张的与立法院同为治权机关，而是成为更加西方式的责任内阁制机关。张君劢认为:这种修正式的内阁制既采取了美国总统制下行政部稳固的长处，也不忘民主国中应有的责任以及政府之精神;既是他长期以来反对总统独揽大权的宪政主张，也是其“修正的民主政治”主张的具体体现。

七、中央与地方的权限划分

关于中央与地方的权限划分，张君劢早在20世纪20年代便对西方各国的做法进行了考察和研究，并将自己的分权主张贯彻于“1946年宪法”中。他逐条列举了中央与地方各自的许可权，国防、外交等十三项职能由中央立法并执行;二十项职能由中央执行，或交由省县执行;十二项由省立法并执行，或交由县执行;十一项专由县立法并执行，未列举的中央与地方“剩余权”则根据所涉及的事务性质加以具体推定。张君劢一方面明确划分了中央与地方各级的权限范围，另一方面则借鉴加拿大的经验将地方事务许可权的争议交由立法院解决，从而填补了“五五宪草”在立法上的空白。

八、司法独立

在“1946年宪法”中，司法院不再兼管司法行政，而是变为由若干大法官组成之最高法庭，这是其区别于“五五宪草”的重大差别之一。张君劢认为，司法独立是立宪国家的基本要素，具体说来包含两层含义:一是确立法律的统治，即人民是否有罪须以法律为根据，依法判决;二是法律至高无上。为此，1946年《中华民国宪法》第七章专门对司法进行了规定，主要内容包括:第一，司法院成为国家最高司法机关，有权解释宪法;第二，司法院院长、副院长和大法官由总统提名，经监察院同意后任命，一经任命即为终身职，非有重大过失不得撤职;第三，法官必须超越党派之上，依据法律独立行使审判权，免受任何干涉。这就使得司法院更加接近美国的最高法院，而不再是“五五宪草”体制下的五院之一、院长由总统任命且没有宪法解释权的司法行政机关。新的制度设计更有利于防止司法腐败和任意裁判，使得司法权正式独立，构建起更加均衡的权力制约体系。

九、结语

综观1946年《中华民国宪法》的制定过程，可以发现这是一个由国民党、共产党和中间党派多方参与、各方利益博弈与离合的艰难过程。面对复杂矛盾、不同诉求以及各种斗争，要想制定出一部令各方都能接受的宪法实属不易，而张君劢在这一过程中灵活应对，对制宪进程发挥了不可替代的促进作用。尽管“1946年宪法”因出自国民党一党包办的制宪国大而广受诟病，但单从文本内容来看、特别是和此前国民党主导拟定的“五五宪草”相比，“1946年宪法”无疑具有相当积极的意义。遗憾的是，在国民党的操纵下，1948年4月的行宪国大通过了《动员戡乱时期临时条款》，以英美式宪政精神为实质的宪法文本因此被束之高阁，修正式内阁制被总统制取而代之，政治运作进入五权宪法模式，张君劢在中国实现宪政的理想再次落空。不过无论如何，张君劢为在中国实现宪政而做出了卓越的贡献，他的宪政思想即使在今天也值得后人借鉴和学习。

［1］张君劢.宪政之道［M］.北京:清华大学出版社，2006.

［2］郑大华.张君劢传［M］.北京:中华书局，1997.

［3］翁贺凯.现代中国的自由民族主义:张君劢民族建国思想评传［M］.北京:法律出版社，2010.

［4］叶兴艺.张君劢宪政思想论纲［J］.理论导刊，2008(5).

［5］李乐.张君劢宪政思想研究［D］.济南:山东大学硕士学位论文，2009.

［6］李旭娟.张君劢的宪政思想分析［D］.北京:中国政法大学硕士学位论文，2009.

［7］郑大华.重评1946年中华民国宪法［J］.史学月刊，2003(2).

［8］聂鑫.1946年“中华民国宪法”浅议［J］.法学杂志，2008(3).

［9］余涛.张君劢的中央政制构想及其困境初探［J］.大连大学学报，2011(5).