政府投资项目代建企业的发展现状与对策分析

林 琪

（重庆城市建设发展有限公司工程部，重庆400015）

工程项目代建是国际上通常采用的一种工程项目管理模式，是由项目出资人委托有资质的项目代建企业对项目的可行性研究、勘察、设计、监理、施工等进行管理，项目代建企业按照项目建设工期和设计要求完成建设任务，直至项目验收和交付给使用人的项目建设管理模式。由项目出资方自主管理的传统管理模式，专业化水平和管理效率都比较低。工程项目代建克服了自主管理的缺点，具有专业化管理优势。政府直接管理其投资的公益性项目存在一些弊端：首先，由于政府预算管理不严格，导致投资项目的实际投资额往往高于工程项目预算金额。其次，政府人员缺乏专业的工程项目管理知识和经验，也不具备项目管理所需要的各种从业资质，必然导致项目管理水平低下。因此，推行工程项目代建制度，有利于控制投资规模、投资成本，提高投资效率。2004年国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》中提出：对非经营性政府投资项目加快推行“代建制”。政府为了落实项目法人责任制度，要求政府项目的“投资、建设、管理、使用”要适当分离，由专业化企业代理建设政府投资工程项目，代理投资方的职责，全过程管理工程项目。我国逐渐推行的政府投资项目代建制模式催生了专业化代建企业。代建企业运用专业化管理手段，对政府投资项目实行“三控制、三管理、一协调”管理模式，提高了代理建设项目的管理水平。“三控制”是指投资额控制、成本控制、工程质量控制；“三管理”是指合同管理、信息管理、职业健康安全与环境管理；“一协调”是指全面地协调各方面的关系，包括内部协调和外部协调工作。

尽管工程项目代建企业可以代理建设和代理管理各类工程项目，但是在我国代建企业主要代理建设和管理政府投资项目。工程项目代建企业的发展状况不仅影响到企业的自身利益，还要影响到政府的项目投资活动以及公共工程的建设质量。各地政府大力推行政府工程项目代建制度，并取得了很大的成效，促进了政府职能和财政投资方式的转变，保障了重大公益项目的建设。代建企业在运行过程中也暴露了不少的问题，为了保障政府投资项目代建制度的健康运行和工程项目代建企业的健康发展，应高度重视代建企业在发展过程中存在的问题。

1 代建企业发展过程中的主要问题

企业要代建政府投资项目，必须按照项目管理要求，系统地管理建设项目，这是对代建企业的基本要求。按照《中国项目管理知识体系》的定义，项目管理是指以项目为对象，通过设立临时性的柔性组织，对项目进行计划、组织、指导和控制，以实现对项目建设过程进行动态管理的目标。在项目建设周期之内，不断优化项目的资源配置，并适时调整决策方案，以保证项目建设的进度和效率。

代建企业是伴随我国推行政府投资项目代建制度而产生的新生事物，它在发展过程中还存在一些值得注意的问题。

1．1 代建制度的法律、法规不健全，不利于代建企业健康发展

虽然国家推行政府投资项目代建模式，但是还没有建立起与之配套的法律、法规，更没有制定推行代建制的操作细则，代建企业与政府订立代建合同过程中，要遇到许多难以克服的困难和问题。国家没有明确规定代建企业的法律地位，委托人和代理人之间的关系不明晰，不能清楚地规定代建企业的管理范畴和工作职责。政府委托企业代建项目，这种委托是民事委托还是行政委托，没有明确的法律规定。这导致合同执行过程中容易产生纠纷或推诿责任的现象，而企业与政府之间产生法律纠纷，企业往往处于不利地位，必然阻碍代建企业的健康发展。

1．2 政府代建项目市场缺乏竞争，不利于代建企业长远发展

目前具有代建权的企业往往与政府之间存在千丝万缕的联系，甚至代建企业是政府的附庸，这些企业不是依靠自身的实力，而是依靠它与政府之间的关系，垄断政府代建项目市场，从而获得政府投资项目代建权。这种机制容易滋生地方保护主义和行业保护主义，限制不同地区代建企业之间的市场竞争，必然削弱代建企业通过提升能力来获取竞争优势的动机，长期这样下去，代建企业缺乏市场竞争能力，不利于代建企业长远发展。

1．3 政府对代建项目管理不严

代建制要求政府将非经营性项目的管理职能全部委托给通过市场竞争确定的代建企业来管理，代建企业向政府负责，各项目承包商向代建企业负责，代建企业与政府之间、代建企业与项目承包商之间都要以合同的方式来确定各自的权利和义务。这有利于限制政府通过行政权力来寻租的空间。在代建制度下，政府把握代建项目的宏观决策，代建企业具体实施和管理建设项目，有助于控制政府建设项目的投资总规模。不是政府而是政府委托的代建设企业与设计单位、监理单位、施工承包商、咨询单位等打交道，代建企业代理政府管理项目和协调项目所涉及的各种关系。表面上项目的业主是政府，实际上却是项目建成后的使用单位，并充当业主的角色，这无法完全割断代建企业与项目使用单位之间的经济利益关系，两者都有扩大建设规模的动机。在政府部门监管不力的情况下，使用单位和代建企业受利益驱使，必然会扩大项目的建设规模，项目投资额仍然无法得到有效的控制。从短期来看，扩大项目投资规模，代建企业可以获取更大的利益，但是，这会损害代建企业的社会形象和声誉，从而损害代建企业的长期利益。

1．4 代建企业员工素质不高

从代建企业的业务特点来看，对人才结构和素质都有特殊要求。从人才结构来看，代建企业要拥有注册监理工程师、注册造价师、注册咨询师、高级工程技术人员、高级项目管理人员等，既包括专业技术人员，也包括高级管理人员。从人才层次来看，代建企业对人才的要求高，各类人才不仅要有较高的专业技术能力或较高的管理能力，而且还要有团队合作精神、交流沟通能力和协调能力，以适应项目的矩阵式管理要求。但是，目前代建企业不仅人才结构不完善，而且人才素质也不高，与代建企业项目管理的要求还存在较大的差距。

1．5 代建企业缺乏文化建设

目前，虽然代建企业是拥有独立法人资格的经济单位，具有经济人的特征。但是大多数代建企业是政府的附属企业，与政府之间的关系密切，代建企业具有行政化管理倾向，企业的官僚作风严重。这导致代建企业的市场意识薄弱，不注意企业文化建设，企业价值观混乱不清，到底是追求利润最大化还是追求社会效益最大化，企业自己都无法把握；是运用行政方式还是市场方式来管理员工，企业往往捉摸不定。在对自身的定位、价值追求、管理模式都无法正确把握的情况下，企业就无法形成稳定的价值观和思路清晰的企业文化建设方案，企业员工不能形成共同的价值观念，影响企业的社会形象。

2 代建企业的发展对策

根据对代建企业发展过程中存在问题的分析以及市场对代建企业的发展要求，应制定宏观和微观两个层面的措施，以促进代建企业健康发展。

2．1 制度和完善代建制法律法规，明确代建方和委托方的法律责任和义务

政府应尽快制定、修改和清理政府投资建设项目管理方面的法律、法规，改革项目审批制度。明确代建的概念、定位、适用范围和管理办法等，将政府代建项目纳入我国《政府采购法》的管理范畴。制定明确的代建行业进入门槛，明确代建企业应该具备的管理能力、注册资本金、技术力量、企业资质等标准。明确规定政府投资方、项目建设方、项目管理方、项目使用方的法律地位、权利、义务和责任范围，规范各方的行为和相互关系，统一政府的管理职责。制定合理的代建收费标准，使责任、权利、义务对等。在有关立项批准文件中，作为委托方的政府应当明确项目代建企业在建设期内的业主地位，按照“投资、建设、管理、使用”适当分离的原则，落实项目法人责任制度。这样，代建企业才能处理好与项目委托方、项目承建商、项目使用方的关系。项目代建企业才能根据项目管理的目标，以项目法人责任制为依据，积极有效地开展项目的管理和协调工作，避免权限不清和相互推诿扯皮的现象发生。制定代建制相关的法律、法规，是代建企业健康发展的根本保证。

2．2 转变经营观念

首先，建立现代现代企业制度。目前，政府出资成立的代建企业行政化、官僚化倾向严重，与现代企业制度的管理理念格格不入。代建企业应转变经营观念，深化体制改革，建立现代企业制度架构，以推动企业内部管理制度、人事制度和分配制度的改革，增强企业活力和企业员工凝聚力，更加适应市场经济发展的需要。其次，代建企业还应该扩大经营范围，不能仅仅局限于代理管理政府的投资项目，还应该延伸到企业和私人投资项目。再其次，提高服务水平。代建企业除了提供一般性的管理服务外，还应该延伸到人员遴选、人员培训等方面。最后，提高市场竞争意识。目前，政府把投资项目委托给政府出资成立的代建企业管理，本地的代建企业垄断了本地的政府代建项目，各地区的代建市场条块分割，不能形成统一的大市场，代建企业既缺乏竞争意识，也没有竞争能力。政府应该打破代建项目市场条块分割的局面，统一代建项目市场，鼓励代建企业之间公平竞争，优化代建企业资源的合理配置，促进代建企业长期发展。

由于政府投资的非经营性项目都是服务民生的重大公益性建设项目，因此，代建企业既不能只追求利润，还应该追求社会效益。代建企业要树立“诚实为本、敬业奉献”的企业文化形象，代建企业要有正确的政治责任意识和强烈的时代使命感，树立“对国家负责、对人民负责”的企业形象。企业管理者要认真履行建设项目的管理职责，对建设项目严格地进行质量控制、资金控制、工期控制，切实加强合同管理、职业健康安全与环境管理、信息管理，有效地协调各种关系，严格地进行预算管理，以认真负责的态度管理好政府投资建设项目。代建企业一定要开展企业文化建设活动，树立良好的企业形象，赢得政府和老百姓的信任，以取得更多的市场份额。

3．3 加强代建企业的人才队伍建设

首先，代建企业要吸引大量的注册监理工程师、注册造价师、注册咨询师、项目管理师等各类有职业资质的人才，完善人才结构。其次，代建企业开展项目管理，而项目管理技术发展很快，新方法和新技术不断产生，如网络图编制项目进度计划、关键路径控制方法、赢得值法、目标管理、全面质量管理、价值工程、计算机处理技术等，员工必须具有娴熟的专业技术，才能满足项目管理的需要。最后，代建企业成立柔性项目团队，以项目的方式管理业务，项目团队成员要有团队合作精神和交流沟通能力。代建企业必须大量引进各类高级技术人才和管理人才，加强在职员工的培训工作，提高企业员工的整体素质。

4 结语

项目管理与传统的部门管理有较大的区别，前者注重综合性管理，并且有严格的执行期限；后者的管理对象只是项目建设期内的各项工作。项目管理可概括为全过程的动态管理以及协调和优化项目管理目标。政府投资项目代建企业是政府出资成立的一种特殊形态的企业，代建企业管理与项目管理有天然的融合性，应当充分注重两者的结合。政府还应加快制定代建制的法律法规，明确代建企业的法律地位；企业应转变经营理念，加强人才队伍建设，树立良好的社会形象，提高企业的竞争力

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