功能区建设 推进新型城镇化建设的又一路径选择：浙江省平阳县功能区建设的启迪

□ 吴洪奎

作者：重庆市大足区人大副主任

为深入贯彻落实党的十八大精神，更好地实施“156”发展战略，学习借鉴外地城市功能区建设的成功经验，全力打造成渝经济区区域中心城市，2012年8月，笔者随重庆市大足区城市功能区考察组一行赴浙江省温州市平阳县，对该县城市功能区建设情况进行学习考察。

一、基本情况

浙江省平阳县地处温州市南翼，全县陆地面积1051平方公里，辖10个建制镇、1个民族乡，总人口87万，2011年，全县国内生产总值234亿元，财政收入28.5亿元，其中地方财政收入16.7亿元。

从2010年开始，浙江省平阳县在完成乡镇撤扩并、村居转并联的基础上，积极推进功能区建设，共设置了昆阳中心城区（打造宜居宜商宜创业现代化山水文化名城）、鳌江新区（打造鳌江流域中心城市核心区、商贸服务中心、临港产业新区）、万全现代产业新区（建设高新产业集聚区、低碳经济实践区、现代农业先行区、生态居住示范区）、北港生态休闲旅游区（打造集休闲度假、观光旅游、文化旅游、红色旅游为一体，要素完善，设施先进、服务一流的人文生态旅游胜地）、中部新区（打造现代物流、生活居住区）等5个功能区，实现了县域11个镇（乡）全覆盖。目前，五个功能区已成为平阳县产业发展的主战场，投资开发的新阵地，城乡统筹发展的新平台。

二、浙江省平阳县功能区建设的启迪

（一）尊重历史，合理规划

1.合理划分功能区空间布局，主要从三个方面考虑：一是尊重历史沿革，设置五大功能区基本上都是以历史上的区公所所辖地域为单位；二是功能定位，突出功能区的主导功能，不与其他功能区混淆模糊；三是坚持规模适度原则，这几个功能区大小正好适中。

2.合理规划功能区定位，这是科学设置功能区最核心的问题。功能区和中心镇最大的区别在于：功能区有一个明确的主导功能，职能相对单一，而中心镇职能则涵盖经济社会的各个方面。

3.合理划分中心镇与功能区的职能边界。职能上，功能区主抓规划布局、开发建设、招商引资，所在乡镇主抓社会管理、公共服务、农业农村；机构上，在明确功能区与所在乡镇“三定”方案时，按照精干、高效原则，对人员编制统一调剂使用，原则上不再增加编制，同时对内设机构进行了优化整合。

（二）简政放权，高效灵活

1.下放人事权

赋予功能区、中心镇党委有关班子配备方面更大更充分的人事建议权。平阳县委将除党政一把手外的班子成员配备建议权完全地下放给了功能区、中心镇党委。

2.下放财权

首先，改革土地出让金收入分成体制。在土地出让金分成方面，按照强化县级统筹能力，保证重点项目实施，又充分调动功能区和中心镇的积极性；其次，增强中心镇用地保障，年度计划建设用地指标，除需满足县政府建设所需外，剩余土地指标将“生产总值、税收、人口、固投”四要素为依据进行分配，按比例下达给各功能区和中心镇。第三，建立镇级开发建设投资有限公司，增强功能区融资能力。

3.下放事权

一是确保“放得下”，在功能区属于一般行政事务的，采取直接授权；属于行政许可和监督执法等事务的，采取委托放权；有派出机构的，可采取内部调整放权。除这三种方式外确无法下放的事项，采取间接放权和化办两种办法；二是确保“接得住”，在功能区，设立功能区项目建设联合审批局这一平台，承接事权下放项目审批的事项 （包括工业企业项目和中心镇出资的项目审批），组织架构主要由综合协调科和各职能科室组成。综合协调科人员由功能区抽调组建，职能科室工作人员由县职能部门派驻中心镇基层分局（站、所）的人员组成，联合审批局的局长由功能区主任兼任、副局长由副主任兼任、科长由基层分局（站、所）的局长（站长、所长）兼任。三是确保“运转顺利”。为此，建立“三项机制”，一是建立联席会议制度，由联合审批局局长主持，各科长为成员，协调解决项目审批中出现的问题。二是建立办事流程规范化制度，即建立健全即收即办、限时办结、并联审批、联合审批、多证联办、网上审批等各项制度；三是建立工作衔接联动制度，采取上挂下派、蹲点指导的方式，把功能区联合审批局窗口人员上挂县审批中心窗口业务学习，把各职能科室业务骨干派到功能区联合审批局蹲点指导，做到在审批业务上更快地衔接，确保事权下放后不出现脱节和漏洞。

（三）区域互补、协调发展

平阳县依据不同的产业基础和生态条件，将一个地区划分为几大板块，设立相应功能区，赋予不同的功能定位，并根据其主导功能确定重点开发区域，从而实现区域内不同地区的功能互补和协调。设立功能区后，实行（功能）区镇合一的管理体制，把功能区内部的各个片区主要发展什么、各项主导功能分得清清楚楚、明明白白，在功能区内部同样实现了功能的协调和互补。

（四）强化职能，惠及民生

和全国其他地区一样，平阳县乡镇政府既是国家治理社会最末端、最基层的组织，其基本职能是社会管理和公共服务，但又同时承担着繁重的经济建设和重点工程建设任务，导致其基本职能被弱化，公共服务型政府建设目标达不到位。设立功能区后，规划编制重点工程建设、招商引资等经济建设等任务就主要由功能区承担了，从而使乡镇政府得以从繁重的经济建设任务中解脱出来，侧重于社会管理和社会公共服务建设，将更多的精力放在了抓保障，惠民生上，有效地推动了公共服务型政府的建设。

四、重庆市新型城镇化建设的新路径

鉴于重庆市特殊市情（大城市、大农村）以及都市经济圈、渝西、渝东南、渝东北等各个地区不同的自然条件、资源禀赋，以及经济社会发展状况，建议在全市尚不具备全面推进功能区建设的情况下，由市里成立专门班子或由发改委等部门牵头，出台专门指导性意见，指导各区县根据自身条件，选择个别条件成熟的乡镇（中心镇），通过试点，以点带面，总结经验，逐步推进这项工作。

(一)关于试点乡镇应具备的基本条件

1.必须城镇规模较大，具备都市型功能区设置的基础。

2.必须经济水平较高，具备都市型功能区设置的条件。

3.必须包含试点乡镇的全部行政区划范围。

(二)关于功能区定位

要根据历史的、人文的、自然资源等方面的各种要素，确定不同功能区的功能定位，这需要高起点的编制规划和目标定位。

(三)关于设置思路

确定（功能）区镇合一模式。功能区管委会主任由一名区县级领导担任，以加强领导。功能区管委会与试点乡镇试行“两块牌子”、“一套班子”，管委会的人员编制与试点乡镇统一使用，界定和明晰功能区与乡镇政府之间的职能，明确由功能区负责规划布局，建设开发、投资招商，乡镇政府则主抓社会管理、农业农村经济发展。开发建设职能由功能区承担，社会事务、农业农村等职能由乡镇政府行使。

(四)关于政策支持

功能区建设是一项全新的领域，需要冲破一些机制体制的束缚。因此，充分下放“三权”是题中应有之义。

1.下放人事权，赋予功能区及其乡镇党委关于班子配备更大更充分的人事建议权。

2.下放财权：一是改革土地出让金收入分成体制，对试点功能区乡镇的土地出让金收入试行“全额返回”、“不予不取”政策。二是强化用地保障。各区县政府在修编土地利用规划时，要充分考虑功能区发展的需要，合理布局，统筹安排，加大调整基本农田保护力度，适当增加功能区建设用地总量和指标，确保建设用地需要。第三，试点功能区建立建设投资有限公司，通过盘活固有资产，整合各种可支配资金和资源，逐步注资，做大投融资公司规模，提高功能区融资能力。

3.下放事权：采取直接授权、委托放权、内部调整放权三种方式下放事权。属于行政许可和监督执法等事务的，采取直接授权；不属于一般行政事务的，采取委托放权；有派出机构的采取内部调整放权。除这三种方式外确无法下放的事项，采取间接放权和化办两种办法。

(五)关于平台建设和管理模式

按照“统一管理、分散办公”的原则，搭建“联合审批”和“联合执法”两个平台，着力理顺功能区与所在乡镇的权责关系，确保事权下放工作落实到功能区。打造事权承接平台，主要是考虑到功能区设立项目建设联合审批局和联合执法局，作为事权下放到功能区的承接平台，突破“区县级审批事项必须在区县职能单位审批”的制度障碍，真正实现事权下放的无缝对接。在管理模式上，推行“双重身份”的管理模式，破解乡镇管理权限的瓶颈问题，采用“大整合、大提升”的办法，在人事制度上推行“双重管理”，切实提升功能区与中心镇协同度，有效强化和对区县属职能部门派驻机构的调控力。