推进渝鄂湘黔武陵山片区经济协作的路径研究

兰大贤，白明亮

（黔江区行政学院，重庆 409099）

地处鄂渝湘黔边缘地区的武陵山片区是集民族地区、贫困地区、革命老区于一体的连片特困地区。由于片区内的地缘关系、自然条件、生态环境、发展水平及人文习俗相似相近，已经被学界政界约定俗成为一定的自然地理范围和一定的行政区域范围。2009年，国务院《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》提出 “协调鄂湘黔四省市交界地区成立‘武陵山经济协作区’”，2011年10月，在中办发《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划 （2011—2020年）》文件中，依据连片特困地区划分标准及经济协作历史沿革对武陵山片区范围进行了具体界定，与原来传统的武陵山片区相比，其人口数量、经济发展总量等规模都大得多，行政单元扩大到鄂渝湘黔4省、市毗邻地区的11个地 （市、州），71个县 （市、区）。目前，虽然武陵山片区经济协作机制建设正在有效推进，经济协作区建设已经起步，但四省市的协作基本上还是 “各自为政”，武陵山片区省市之间的组织协调机构形同虚设，特别是在重大资源优化配置、重大通道协调协作、重大产业的选择与布局上，仍然没有发生根本性的变化，片区经济协作始终没有实质性启动。因此，以武陵山片区为对象，研究集中连片的武陵山片区经济发展及推进经济协作的具体路径意义重大。

一、渝鄂湘黔武陵山片区经济协作的实践探索及推进现状述要

至2009年国务院下发3号文件以来，武陵山片区不断探索跨行政区划合作的路径，经济协作机制建设正在有效推进，经济协作区建设正式起步，并取得了一定的阶段性成果。目前，已经逐步呈现出由民间到官方、由行政区内到跨行政区、由地方探索到中央统筹，由单一到多元化合作等特征，武陵山片区经济协作正在不断推进。

（一）合作机制初步建立

“武陵山经济协作区”的概念首见于国务院国发〔2009〕3号文件，标志构建武陵山经济协作区得到国家层面支持。为贯彻落实国发该文件精神，加快构建武陵山经济协作区，2009年5月，重庆市发改委会同黔江区政府组织渝鄂湘黔四省市毗邻地区地市州区县在黔江召开武陵山经济协作区筹建工作座谈会，研究成立武陵山经济协作区的相关事宜，得到包括湖南省张家界市、怀化市、湘西土家族苗族自治州，湖北省恩施土家族苗族自治州，贵州省铜仁市和重庆市渝东南其他兄弟县的积极响应，同意共同发起成立武陵山经济协作区。会议提出了构建武陵山协作区的战略构想、基本原则、组织运作模式和合作重点领域等。2009年9月，国家发改委和国家民委就筹建武陵山经济协作区、促进武陵山区经济社会发展进行调研。2009年10月，在国家发改委的指导和渝鄂湘黔四省市党委、政府的共同推动下，武陵山毗邻地区11个行政单元领导齐聚黔江，召开发展武陵论坛暨武陵山经济协作区筹建工作座谈会，讨论通过了《武陵山经济协作区章程》，签署了《武陵山经济协作区合作框架协议》，标志着武陵山经济协作迈出实质性步伐。2010年9月15日，贵州省铜仁市利用承办第三届中国武陵山区民族文化节的机会，组织协作区内11个成员单位召开了 “发展武陵”经济研讨会，研究讨论了构建武陵山区域大交通、产业布局与发展、对外开放和合作机制等相关问题，并共同签订了《武陵山经济协作区旅游框架协议》，使武陵山区域务实合作又迈出了新的步伐。

（二）武陵山经济协作区正式起步

2009年12月31日，《关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发 〔2009〕3号）文件在国务院第40次常务会议通过，提出 “协调渝鄂湘黔四省市交界地区成立 ‘武陵山经济协作区’，组织编制区域发展规划，促进经济协作和功能互补，加快老少边穷地区经济社会发展”[1]。这体现出中央高度重视武陵山片区老少边穷连片区域的发展，标志着武陵山片区的区域合作提升到了国家战略层面。目前，武陵山片区经济协作的筹建机构已经成立，通过召开工作会和举办武陵发展论坛，轮流举办 “中国武陵山民族文化节”，搭建相互合作的平台与纽带，正按照形成的相关会议制度和政府文件有序地推进协作工作。

（三）协作区规划编制工作推进顺利

2009年底，国家发改委西部司开始从事武陵山经济协作区发展规划研究，2010年3月，国家发改委办公厅发出《关于开展武陵山经济协作区发展规划编制工作的通知》，《武陵山经济协作区发展规划》编制工作正式启动。2010年6月，国家发改委调研组先后深入到重庆市黔江区，贵州省铜仁市，湖北省恩施土家族苗族自治州，湖南省怀化市、吉首市等地调研武陵山经济协作区发展规划编制工作。2011年3月，在全国 “两会”期间，有政协委员和人大代表建议将 “武陵山经济协作区”改为 “武陵山少数民族地区统筹发展试验区”，在发展定位上明确将武陵山地区作为国家支持民族地区发展的一个 “试验区”，先行先试[2]。2011年4月18日至26日，时任全国政协副主席张榕明到渝东南和铜仁地区调研推进武陵山经济协作区建设工作。2011年4月下旬，国务院办公厅组织调研组深入到湖南张家界市、湘西土家族苗族自治州、邵阳市、湖北恩施土家族苗族自治州和贵州铜仁地区进行调研，为编制《武陵山经济协作区发展规划》提供了翔实数据。2011年10月，国务院发出国函 〔2011〕125号文件《关于武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划的批复》，明确武陵山片区区域范围为湘鄂渝黔4个省市的71个县 （区、市）。其中，湖南37个县市区、湖北11个县市、重庆市7个县区、贵州16个县市。目前，武陵山经济协作区发展规划编制工作已全面推开。

二、推进武陵山片区经济协作面临的主要障碍分析

近几年来，构建武陵山经济协作区虽然取得了一定的进展，但离国发 〔2009〕3号文件精神和上级的要求仍有较大差距。从目前武陵山片区经济协作的状况来分析，要建立一个整体的经济协作关系，还存在着许多有形和无形的障碍因子。

（一）“行政区经济”壁垒导致的协作障碍

武陵山片区虽然在自然区域上较具统一性，但在行政区划上却分属四个不同的省、市。由于各种原因，武陵山片区被众多的行政区划 “分而治之”，形成了若干个 “小而弱且穷”的行政区经济，导致片区“行政性太强”，而跨行政区划的 “市场性太弱”，区域合作被行政区划力量强行弱化[3]。在各行政区内，地方政府为追求自身利益最大化，干预经济的行为十分严重，保护主义与地方本位盛行，行政区划犹如一堵 “看不见的墙”，使经济运行出现 “分割”现象，地方的利益支配使各个行政区不能采取有效地推进区域协作的措施。“行政区经济”使地区之间的经济导致跨区域的生产要素流动严重受阻，横向联系受到严重制约。如何进一步破除地区封锁，协调好行政权力之间的关系，是一个亟待解决的问题。

（二）思维习惯传统落后导致的协作障碍

思想认识障碍是制约武陵山片区经济协作不可忽略的重要因素。目前武陵山片区少数政界和学界的精英们不缺整合边区资源的开放理念，并朝实践的大门跨出了重要的一步，但仍有相当层面的人们对此较为漠视、麻木。从武陵山片区的观念更新情况看，相对来说是比较缓慢的，尤其是缺乏开放的观念。当前仍有一些人缺乏开拓创新意识，习惯于按行政区体制来思考、观察和处理问题；一些党政部门缺乏机遇意识，对政府之间打破行政区划限制，开展武陵山经济协作缺乏认识，认识不到经济协作对本地区经济社会发展的推动作用，在事关经济发展的一些重大举措上行动迟缓。传统守旧的思维定势，使片区很多经济主体不愿参与区域分工与合作，热衷单打独斗的传统经营方式，跟随邻近地区做法，搞 “一窝蜂”经济，导致各地区产业结构雷同，重复建设严重。

（三）协调机制薄弱导致的协作障碍

武陵山片区虽然经过多年的发展，但区域经济协作发展效果并不理想，其缺乏强有力的区域协调组织和协作机制是关键性因素。

1.协作区亟待正式成立。在2009年黔江区武陵山经济协作区筹建工作座谈会上，虽然通过了《武陵山经济协作区章程》，签署了《武陵山经济协作区合作框架协议》，但这并不代表协作区的正式成立 （当然也有不少学者把这次座谈会作为协作区正式成立的标志），因为正式成立武陵山经济协作区，需要渝鄂湘黔4省、市毗邻地区的71个县 （区、市）行政单元就共同关心的问题达成广泛共识，并获得国家发改委的认可。这次会议只是确定贵州省铜仁市为2012－2013年武陵山经济协作区主席方，并没明确武陵山经济协作区是在这次会议上正式成立。2010年9月15日，在贵州铜仁 “发展武陵”经济研讨会上，武陵山经济协作区成立事宜也未提上会议议程。鉴于当前推动武陵山经济协作区建设的各方主要停留在地市州区层面，亟待协调四省市各方进一步达成共识，争取国家发改委、国家民委等部委早日推动正式成立武陵山经济协作区。

2.组织构架亟待健全。协作区没有设立常设的领导决策机构，也没有设置加强信息互通和对话交流的联系处，更没有配备专职的工作人员。其结果是在推进构建协作区的过程中，特别是需要组织协作区成员各方议定区域内的重大事项或就区域内的重大项目、政策向国家争取支持时，往往无从着手，难以有效解决。

3.合作亮点亟待彰显。近几年，虽然渝鄂湘黔武陵山毗邻地区行政单元之间互访互动更加密切，但立足推动武陵山经济协作区建设的务实性合作亮点不多。如：协作区成员各方物资流通设关设卡问题、边界断头路接通和等级公路升级改造问题、矿产资源合作开发问题等就重视不够，协作区成员各方互动合作特别是在重大项目上的合作还有待进一步加强。

三、推进武陵山片区经济协作的路径探讨

要实质性推进武陵山片区经济协作，必须消除行政区域划分分割上的隔阂，充分利用国家的区域政策，采取具有可操作性的政策措施，选准片区经济协作的推进路径，实现区域内的共同发展、共同繁荣。

（一）以建立合理组织构架统领经济协作

武陵山片区包括鄂渝湘黔4省、市毗邻地区的11个地 （市、州），71个县 （市、区），州区市县之间经济情况各有不同，经济实力存在较大差距，积极性各异，不能追求将所有的区市县一次性地纳入协作区的组织框架，而应采取一种较为缓和迂回的方式，即分步骤构建起武陵山经济协作核心区、亚核心区、泛区域三个层次。在组织构架上可以根据自愿的原则先行构建起武陵山经济协作区核心区域组织机构，再通过观察员制度，将本区域内其他县市逐步吸纳到武陵山经济协作区的框架中来。在组织操作层面上，组织构架可由高层联席会、协作区理事会和专门委员会三个层面组成。高层联席会议是武陵山经济协作区的指导机构，由协作区成员各方党政领导组成，联席会执行主席由轮值方轮流担任，原则上每年举行1次联席会，主要研商区域协作主题，决定区域合作重大事宜；协作理事会作为协作区的常设机构和法人主体，由各成员方政府分管领导组成，受高层联席会委托，直接负责武陵山经济协作区的中心工作，落实党政领导联席会议的各项决议，组织推动区域内联协作工作；专门委员会，由协作区成员各方相关部门主要负责人组成，落实经济协作措施，落实理事会的决议。通过组织相关的区市县政府或地市州区级职能部门，就协作区内某地区或某部门的发展情况、工作进展进行沟通和交流，对跨区域的项目和活动进行协商和合作，根据协作区开展区域合作的重点领域进行设置，对合作项目及相关事项提出工作措施，制定合作协议、计划并予以实施等。此外，设立联络工作处，作为协作区常设办事机构，由协作区成员各方各指派1名联络员组成，主要负责协作区闭会期间的日常事务性工作。

（二）以完善区域联动机制助推经济协作

各地区要认真分析彼此优劣，以淡化行政界限、淡化单边行动、淡化行政手段 “三个淡化”为宗旨，构建武陵山经济协作的对话协调机制，建立一体化的经济协调机构。

1.完善片区协作的组织构架。有效的组织机构是推进区域合作的前提和保障。当前，武陵山经济协作区建设需要建立起有序运转的组织构架。其一是设立党政领导联席会议，由协作区成员各方党政领导组成，联席会执行主席由轮值方轮流担任，原则上每年举行1次联席会，主要决定区域合作重大事宜。其二是设立理事会协调会议，由各成员方政府分管领导组成，负责落实党政领导联席会议的各项决议，组织推动区域内联协作工作。其三是设立部门协作会议，由协作区成员各方相关部门主要负责人组成。根据协作区开展区域合作的重点领域进行设置，负责对合作项目及相关事项提出工作措施，制定合作协议、计划并予以实施等。其四是设立联络工作处，联络处属协作区常设办事机构，由协作区成员各方各指派1名联络员组成，主要负责协作区闭会期间日常事务性工作。

2.建立健全法律法规机制。法律可以规范区域内政府的行为，进而消除地方政府间的恶性竞争[4]，片区的合作与竞争需要在良好的法律制度环境中才能得以顺利进行。在武陵山片区区域经济协作中，发挥区域内政府的各项决策、行政法规及规章的作用至关重要。各地政府必须严格遵守国家的宪法和法律，任何一级政府制定的政策、行政法规不能与上一级政府的政策和行政法规相冲突。

3.建立利益分享和补偿的协调机制。区域经济协作的过程其实质就是区域共同利益目标的探索过程和区域共同利益机制的形成过程。武陵山片区由于没有规范化的制度以规范合作利益分配，造成区域合作动力明显不足。渝鄂湘黔交界武陵山片区是国家级特困地区，参与合作的内在动力不强，国家层面的支持力度不够，要实现经济联动发展，必须强化区域合作动力，构建利益分享机制[5]。“利益分享”指国家通过产业政策的调整，使同一产业的利益差别在不同地区间合理分布，尽可能多地照顾到各地区的经济利益，使不同产业的利益在不同地区实现合理分享[6]。

（三）以示范区建设为突破口带动经济协作

当前，武陵山片区急需一个区域整合发展的示范区和先行区，为整个武陵山片区区域整合和经济协作发挥示范带动作用。2011年，在国务院批复的《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划 （2011—2020年）》中提出：“设立武陵山龙山来凤经济协作示范区，为区域一体化发展发挥示范带动作用。”龙凤经济协作示范区地处湘、鄂、渝三省交界处，辖湖南省龙山县和湖北省来凤县，全示范区总面积4473平方公里，总人口91.5万人，示范区在武陵山片区的特殊区位优势，是武陵山片区71个县 （市、区）的地理中心、湘鄂渝交通必经之地。龙山县和来凤县县城一水相隔，距离仅有4公里。目前，应加快推进龙（山）（来）凤协作示范区合作组织基础力量，加快基础设施共建共享步伐，统一资源保护合作意识。进一步打破行政分割状态，健全一体化的制度性协作机制，解决不同行政区各自为政的问题，扫除行政分割障碍，推进经济协作示范区建设，为武陵山片区经济协作提供示范。

（四）以优化片区发展战略布局践行经济协作

1.优化城镇空间布局。武陵山片区需要优化区域城镇空间布局，以解决中心城市缺位、中小城镇职能单一且类同的问题。其一是培育中心城市增长极。中心城市是带动区域经济协作的重要 “引擎”，根据武陵山片区的实际情况，要加快建设怀化、吉首、张家界、黔江、恩施、铜仁等集聚辐射功能比较强大的区域经济增长极，以此带动片区的工业化、城镇化进程。其二是完善区域中小城镇体系。合理布局城镇分布，合理调配产业结构，使城镇等级体系及职能结构有序合理。应从城镇的交通运输条件和产业支撑能力等现状出发，规划等级分明、规模适度的镇规模结构。一般建制镇是城乡联系的纽带，片区县域之内有一般建制镇500余个，要激活小城镇的活力，为农村富余劳动力转移提供就业空间[7]。

2.优化交通发展布局。交通是国民经济的动脉，是区域合作的纽带。武陵山经济协作区要以中心城市为枢纽，以连接大都市及出境出海为取向，加快公路、铁路、航空、城市交通等综合通道建设。其一是加强规划衔接。抓住国家编制武陵山经济协作区规划的良好机遇，加强协作区成员各方的统筹协调，共同争取将连接区域的铁路、机场、公路等重大交通项目列入国家规划层面。同时，加强协作区间的规划衔接，共同研究区域内接边公路等重大交通项目的规划布局、建设标准等。其二是建设区域大通道。在目前已建成的湘黔铁路、渝怀铁路基础上，共同推进黔张常铁路、渝怀铁路复线、黔恩铁路等出境干线铁路通道建设，协作推进黔江—恩施、张家界—花垣、吉首—怀化、石柱—利川等高速公路建设，力争尽快形成结构合理、功能完善、快捷畅通的协作区域综合运输路网体系。其三是规范区域道路运输市场。根据国家法律法规及有关规定，制定协作区统一的道路、水路运输市场准入条件、服务标准和工作规范，鼓励开通市际、县际直达客运班线。其四是要不断改善乡、村通行条件，扩大覆盖范围，不断提高交通设施水平。

3.优化生态环境布局。目前，武陵山片区的工业化水平相对低弱，生态环境受破坏程度普遍轻微，其绿色生态环境空间既具有独特的视觉景观吸引力，又具有可享受性的养生宜居魅力，武陵山片区的低碳性生态资源是中国未来国土开发的重要功能保育区，保持低碳化发展是实现区域协作的最佳路径，宜将其规划为国际低碳文明示范区，延续区域社会经济发展的低碳模式与低碳路线。鉴于武陵山片区为保障国家生态安全做出的贡献，建议政府扩大武陵山片区国家生态补偿试点的范围，放宽国家生态功能区转移支付的条件，对因加强生态保护建设所导致的利益损失进行补偿。要合理划分生态功能区域，做好小流域规划、生态林基地规划、生态景观规划、生态县规划，建设武陵山片区生态基地。

4.优化产业开发布局。武陵山片区区域合作要求克服产业同质化，增强产业互补性，但武陵山片区“产业同质化竞争，必然导致渝鄂湘黔交界民族地区比较利益的丧失，毁损区域合作的利益基础”[8]。因此，优化武陵山片区产业开发布局至关重要。其一是要合理规划和布局产业空间、特色产业。突破行政区边界，建设武陵山特色产业集群与特色物产基地。加强具有相同资源优势的产业培育合作，形成区域产业集群[9]。其二是要发展壮大龙头企业，引导产加销、贸工农的良性循环，实现优势产品的增值。其三是要加大对民营企业的支持力度，提高民企竞争力，以弥补市场空缺。

5.优化旅游合作布局。武陵山片区经济协作应遵循先易后难、循序渐进的原则，从最容易合作的领域开始，进行试探性合作，再逐步延伸到其他领域和行业进行多角度、全方位的合作。目前最适宜合作的就是旅游业。而加强旅游合作，本身就是区域经济协作的一项重要内容，结合武陵山片区实际，也是一项有实质基础的合作项目。渝鄂湘黔四省市中部分省市曾经就旅游线路、旅游产品推介进行合作过，如重庆与湖北联合推出长江三峡无障碍旅游、贵州与重庆联合推出的乌江百里画廊旅游节等，这些旅游合作都为参加的各区县带来了意想不到的收获。

当前，应立足武陵山旅游优势资源，努力培育区域旅游品牌。其一是建立旅游业协作机制。建立由协作区成员各方旅游管理部门参加的旅游协作联席会议制度，每年组织召开1次联席会议，针对协作区旅游业发展的具体问题进行交流和协商，制定合作方案，并组织实施。其二是加强区域旅游资源开发协作。研究制定协作区旅游发展战略和市场开放策略，在突出本地旅游资源特色的同时，避免开发思路上品牌打造的重复，使协作区内旅游形成各具特色、相互补充的有机整体。其三是加强旅游线路策划。依托各地知名旅游景区，积极策划武陵山旅游环线，实现旅游线路跨区互联、旅游客源跨区共享，真正实现无障碍旅游。其四是加强旅游的宣传营销。组织相关媒体和旅行社对武陵山区旅游景点和重点线路进行整体推介和营销，努力扩大区域内各大景区景点和重点旅游环线的影响力、知名度，共同树立武陵山良好旅游形象，打造武陵山整体旅游品牌。总之，要继续扩大合作内容、延伸合作范围，推出精致的旅游线路，拼盘精美的旅游套餐，同时辅之以利益均衡、利益调整的相关合作条款或规章制度，拟定具体的多边合作章程和合作框架，在带动区域旅游业发展的同时，为开展更广更深层次的合作探路，也为本区域其他行业合作提供示范和蓝本。

[1]国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见[Z].重庆市人民政府公报，2009（3）.

[2]杜显雷.如何推进武陵山经济协作区又好又快发展[N].铜仁日报，2011-12-24（2）.

[3]宋爱苏，侯春灯，白明亮.区域竞合：共同走向富裕——武陵山老少边穷连片地区区域合作机制与路径研究[M].北京：光明日报出版社，2013：57.

[4]林尚立.国内政府间关系[M].杭州：浙江人民出版社，1998：24.

[5][8]邓正琦.渝鄂湘黔交界民族地区经济联动机制探讨[J].重庆师范大学学报（哲学社会科学版），2012（5）.

[6]王扩建.长江三角洲区域合作中的利益协调机制研究[J].云南行政学院学报，2008（2）.

[7]戴楚洲.新时期武陵山区统筹区域发展政策研究[J].铜仁学院学报，2010（4）.

[9]宋爱苏.老少边穷连片地区区域合作路径选择及机制建设的思考——以武陵山民族地区为例[J].探索，2009（6）.

[10]余继平.武陵山区少数民族文化旅游资源发展现状及对策研究[J].长江师范学院学报，2012（7）.