完善基本公共服务体系的预算管理保障

●王永华

完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系是“十二五”规划纲要确立的重要战略目标。中共十八大进一步强调要“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。完善覆盖城乡居民的基本公共服务体系，需要有完善的财税政策提供可靠的财力支撑； 而预算制度作为现代国家财政体系的核心制度，是公共财政运行的基本规则，“对于公共财政而言，是先有预算，后有财政活动。”财税政策的有效运用，离不开健全的预算制度做保障。现实财税工作中，我们一方面受窘于财力总量上的不足，总感到财力的增长难以全面应付事业发展的需要；另一方面，对于财政资金的安排使用，又时常感到支出结构不尽科学合理，资金使用效率和效益还有待进一步提高。为了将有限的财力用足、用好，更好地推动基本公共服务体系建设，我们需要思考如何通过规范、科学的预算管理，筹措广泛的财源，实现资金的最佳配置，发挥资金的最大效应。

一、实行全口径预算，提高财力筹措能力

政府的一切活动都以财力作为基础，现代国家的财政收入筹划、财政资源配置，都是通过预算制度进行安排的。预算作为政府的收支计划，从管理学研究角度看，具有控制、管理与计划等功能。而预算管理功能的充分有效发挥，要求预算必须涵盖政府的所有收支，即一切政府收入和开支必须完全计入预算，不允许在预算规定范围之外存在政府以国家权力行使者和公共资产所有者的身份引发的其他资金收支。这就是预算制度的全面性原则或完整性原则。如果应计入预算的政府收支未计入预算，不仅不符合财政民主和公共财政的法治要求，而且对政府全面统筹并有效运用自身收支也会产生不利的影响。

现实生活中，我国政府预算还远未实现全面性、完整性的要求，一些应当纳入预算的收入尚未纳入，一些已纳入预算的收入也未全额纳入。这种情况割裂了预算的完整性，破坏了预算的整体功能，影响了预算效用的充分发挥。针对这些不足，中共十六届三中全会《决定》中指出要“实行全口径预算”，要求所有政府收支都应纳入预算管理。从预算体系上，它要求我国的预算应是包括政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算在内的复式预算体系； 从资金来源形式上，它要求预算涵盖政府取得的所有类型的收入。结合当前实际，落实预算全面性原则、实行全口径预算，需要考虑以下几方面工作的改进：

（一）不断扩大预算覆盖面

由于各种原因，当前我国政府实际拥有三种形式的收入：预算收入、预算外收入和体制外收入。预算收入以税收、政府性基金为主，资金实行国库管理或基金管理；预算外收入主要是一些专项资金或收费，实行财政专户管理； 体制外收入则没有合法的收取依据，由有关单位在体制外、制度外自行运作。三种资金中，预算收入管理相对较规范；预算外收入由于大多有专门用途，其收取与支用很大程度上依赖于相关部门，所受的监管约束相对较小；体制外收入实质就是“乱收费、乱罚款、乱集资”，从根本上说是不合法收入。从坚持依法理财、规范政府资金管理的角度看，应当不断扩大预算管理的覆盖面，积极稳妥地将现有的预算外资金逐步纳入规范化的预算管理范围内；对于各种体制外收入则要下大力气予以取消，相关事业的必要支出应当由政府预算来保障，而不应由基层单位采取制度以外的办法自行解决。

（二）编制收入预算努力做到科学、准确

各级政府年初编制预算、预计财力规模时，一方面，要综合分析经济预期增长和政策性增减收入因素的情况，科学预测经济增长与税收增长的速度，处理好财政部门编制收入预算与税务部门落实税收计划的关系，尽可能准确地对财税情况做出测算，努力将收入预算编准、打足；另一方面，编制收入预算还应当尽量完整地将上级各种补助纳入预算。财政部2008年出台的《关于进一步提高地方预算编报完整性的通知》（财预[2008]435 号）明确规定：“要完整编报上级各项补助收入。各地要将上级对本地区（包括本级和下级）的返还性收入、财力性转移支付收入和专项转移支付收入，按规定列入本级预算。同时在本级预算中全面反映对下级的返还性支出、财力性转移支付支出和专项转移支付支出。”同时，还要求“中央财政每年11月15日前将下一财政年度财力性转移支付和专项转移支付预计数提前告知地方。”但实际工作中，这项规定执行得并不很理想，年初预算编入的中央补助数与实际执行的补助数往往相差较大，这既影响了预算的科学性、权威性，也不利于财政资金的及早安排和有效使用，这种状况需要加以改进。

（三）进一步加强结转结余资金的管理使用

按照 《中华人民共和国预算法》第三十四条及预算法实施条例第18 条的规定，政府年初预算应当包括上年结余部分。实际工作中，各级政府往往未将上年结转结余编入年初预算。客观地说，一定规模的结转结余的产生有其必然性，当前要在年初将上年结转编入当年预算也确实存在一定的困难，但考虑到近些年来结转规模逐年扩大，而且其使用经常不很规范、缺乏效率。因此，有必要切实加强结转结余资金的使用监管。首先，应坚持结转必跟项目的原则，即凡是结转资金，都应当是上年预算已做出具体安排的项目资金，没有明确具体项目的结余资金不应认定为结转资金，而应作为净结余予以收回；第二，对于项目结转，应当严格按预算既定安排予以执行，确需做出调整的，应当履行相关的报批程序；第三，对于多年结转的资金，应当区别不同情况，加大统筹力度，予以收回重作安排。

（四）加快推行国有资产经营预算

《中华人民共和国预算法》第十九条明确规定：“预算收入包括：（四）依照规定应当上缴的国有资产收益”。《中华人民共和国企业国有资产法》也有专章“国有资本经营预算”对此进行规范，其中第58 条明确规定：“国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理”。但现实中许多地方都未将这部分收入纳入预算。从预算的全面性要求出发，这部分收入理应纳入预算，相应的必要支出则通过预算支出的渠道予以列支。我们应当不断推进国有资产收益的规范化管理，在此基础上，促进资产管理与预算管理的有机结合。

二、优化预算支出结构，提高公共资源配置效率

一个适当的预算支出结构对于优化政府职能，提高行政效率，具有十分重要的意义。预算支出结构的不同配置会对经济增长和社会公平产生显著影响。近代公共财政理论普遍强调政府财政支出政策对于实现经济健康稳定增长, 促进社会公平、增进社会福利的重要作用。公共财政条件下讨论预算支出的安排，除了认真依照法律规定落实各项法定支出外，还有两方面支出需做重点考虑： 一是对于经济建设的投入，二是对于民生事业的投入。

关于生产性支出。公共财政，顾名思义其本质是政府支出应当主要用于满足社会公共需要，为社会提供公共产品、公共服务。我国自1998年正式提出建立公共财政框架以来，按照公共财政的要求，逐步减少了一般性、竞争性的投入，增加了社会公共领域特别是各项民生事业的投入。这样做无疑是符合公共财政发展方向的，但同时也要思考这样一个问题，即公共财政下政府是不是绝对不能进行生产性开支。从财政职能的演进看，认为政府只会花钱、是个消费者的观念由来已久，但在现代观念中，政府可以经营事业赚取利润，这样既可以增加政府收入，又可以减轻纳税人负担。从经济发展的实际需要看，经济发展与财税增长具有密切的关系，经济发展是财税增长的基础，财税支出对经济发展也具有重要的促进作用，财政生产性支出与经济增长正相关。因此，安排政府预算，继续保持一定规模的生产性支出是合理的，也是必要的。另一方面，公共财政条件下安排生产性支出预算也应当注重投入方式方法的不断改进。在支出方向上，要突出重点，集中财力办大事，着重保障重点行业、重点项目的建设需要，而不能不分主次、没有重点地“撒胡椒面”。在支出方式上，应当注重财政资金引导多元化投入，综合运用预算、国债、税收、贴息、补助、担保、以奖代补等多种手段，努力发挥财政政策和财政资金“四两拨千斤”的杠杆效应，吸引和带动信贷资金、民间资本等社会资金的跟进。在扶持手段上，也可采用补助金、开发委托费、政策性贷款和优惠税收政策以及低息贷款、担保等各种形式，以最有效地达到财政扶持的目的，落实财政宏观调控的要求。在政府支出的限制约束上，还应当注意做到不能违背WTO 的有关规定，并切实落实国家宏观调控要求，避免出现低水平重复建设和产能过剩浪费。

关于民生支出。民生事业关乎广大人民群众的切身利益，民生支出是最重要的公共支出。发展公共财政，坚持以人为本，自然需要不断加大民生支出。近年来，我省财政坚持着力民生、着力民心，已经取得了不少的成就。同时，为了更好地促进各项民生事业发展，建议在安排民生支出时提高工作规划的科学性和有效性。一方面，应对发展各项民生事业做出全面的规划，每项事业也都应结合实际做好规划，确定某项事业的发展目标、步骤、措施等，并且每项事业的发展规划都应包括长期规划、中期规划以及年度计划等，以确保实际工作能够依计划有序进行。另一方面，考虑到各地情况的不同以及财政体制状况，建议上级制定民生事业发展规划、下达项目计划时，也应充分考虑各地的具体实际，既强调工作规划、计划的权威性，努力做到各地民生事业普遍、平衡得到提升，也要实事求是地给基层地方留下必要的自主安排的空间，避免 “一刀切”，结果造成事与愿违，好事没办好，或者效率低下，事倍功半。

三、实施预算科学化、精细化管理，提高财政资金使用效益

预算制度的顺利运行，预算资金的有效运用，离不开科学、规范的预算管理；预算管理水平直接影响资金使用效益的发挥。从预算资金的安排、使用流程看，完善预算管理需要从以下几方面不断科学化、精细化：

（一）项目安排决策科学化

有效发挥财税职能作用，大力推进基本公共服务体系建设、促进经济社会事业发展，具体体现在预算资金的安排分配上，特别是专项资金的项目确定应科学合理。为此，应建立健全项目决策机制，包括：预算部门单位应加强项目库建设，根据本部门单位的工作职责和本级政府的工作重心，及早就部门涉及的事业发展，准备好拟扶持的项目，并预先做好项目可行性论证，一些需要多年实施的项目，要实行滚动预算管理方式；项目的研究确定要规范透明，制定出台完善的项目资金管理办法，并严格予以落实，凡项目的征集申报、排查筛选、研究确定都必须遵循既定的流程规则； 不断提高专项资金的预算细化率，年初编制预算时应当将一定比率的专项资金予以细化，待细化的部分也应在执行中及早明确项目，并加快资金拨付。

（二）预算制定过程公开化

逐步推动预算公开化，是落实“公民有序政治参与”的基本要求，也是发展公共财政、提高预算安排科学性、规范性的必然要求。考虑到实际情况，预算的公开应逐步推开、稳妥有序。公开的内容上，首先应按照国务院政府信息公开条例等法律法规的要求，逐步将包括部门预算在内的预算材料予以公开，将包括财政资金的立项申报条件、项目决策程序、资金管理办法等向社会公开。公开的范围上，可以采取逐步扩大范围的办法，如先在预算部门单位内公开，先向人大代表、人大工作机构公开等。从公开的程度看，除了单纯地将预算内容向社会公开外，还应根据具体情况，有序地向社会开放预算决策系统，完善听证制度，适当运用质询、表决程序等，进一步增强公共财政支出决策的民主性。

（三）资金使用跟踪监督常态化

针对当前资金管理部门往往重分配、轻监督，而资金使用过程中又往往出现被挪用、挤占的现象，有必要不断强调加大预算资金使用跟踪监督力度。要建立健全资金使用的全过程监督机制，实行一体化预算执行动态监控，强化事前和事中监督，促进监督与管理的有机融合，做到日常监管与专项检查相结合，坚决查处挤占、挪用、截留专项资金的行为，确保预算资金使用的安全、合规、有效。

（四）预算绩效评价制度化

2006年财政部出台的 《关于完善和推进地方部门预算改革的意见》（财预[2006]406 号）明确要求：“探索建立预算绩效评价体系……并将绩效考评结果作为编制以后年度预算的重要参考依据。”实际工作中，各地各部门也大都按要求编写并报送了专项绩效评价方案，但其内容很不统一，而且一般缺乏具体可行的考评指标，对于部门报送的评价方案，财政部门一般也未做出评价，对专项资金的实际使用也未严格进行跟踪监督，并依照考评方案进行对照考评。因此，目前预算绩效考评这项工作还需不断加以推进，逐步建立起与公共财政相适应、以提高政府管理效能和公共资金使用效益为核心、以实现绩效预算为目标的科学、规范的财政支出绩效考评制度。要进一步扩大绩效考评试点范围，加快构建预算支出绩效考评机制，并实实在在地将考评结果运用到预算资金的分配和预算支出责任的追究上，以促进各预算部门单位以及当事人增强预算法律意识，强化预算支出责任，不断提高预算资金的使用效益。■